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政府拨款是融资方式吗(财政拨款是直接融资还是间接融资)

“使用者付费”还是财政买单?高速公路政策效果值得观察丨快评

市民驾驶车辆在高速公路收费站缴费通行。 (新华社记者 朱旭东/图)

日前,山东有一条高速公路宣布收费期到期改为免费,引起广泛关注。与几年前各地纷纷延长高速公路收费期相比,显示出官方对高速公路收费的政策发生变化。但是高速公路到期免费的后果,还有待观察。

山东省交通运输厅通告,荣乌高速公路威海至烟台段收费期限届满,自2022年2月23日零时起,该路段停止收费。停止收费后,这些路段仍然按高速公路运营管理,仍由目前的运营公司负责维护。

有媒体报道,这是国内首批因收费期满而停止收费的高速公路。从1980年代起,中国开始利用银行贷款、社会投资等融资方式建设收费公路,以收取的通行费偿还贷款本息(政府还贷公路)或获得投资收益(经营性公路)。这些融资方式为高速公路的迅速发展起到了重要的作用,但是也带来收费过高、影响经济发展等质疑。

2004年国务院制定的《收费公路管理条例》对收费公路的最长收费期限做了限制,规定政府还贷公路的收费期限,最长不得超过15年,经营性公路的收费期限,最长不得超过25年(国家确定的中西部省区市的收费公路收费期限最长可再延长5年)。条例还规定,收费公路的收费期限届满,必须终止收费;政府还贷公路还清贷款、还清有偿集资款的,即使此前核定的收费期还不满,也必须终止收费。

但现实中,很多高速公路贷款还清了、收费期满了,却仍然收费。

其中一个依据来自现行《收费公路管理条例》,这个条例中确实有省级“交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”的规定,但统贷统还是否意味着可以突破条例中对最高收费期限的规定,存在很大争议。为此,2015年和2018年,交通运输部两次制定《收费公路管理条例》修订草案,拟取消对公路最长收费期限的明确限制,代之以“还清贷款”为标准,并规定政府还贷公路实行省级行政区内“统一贷款、统一收费、统一还贷”。这意味着,只要一省内还有一条政府还贷的收费公路没有还清贷款,所有的高速公路都可能继续收费。草案还提出,公路偿债期满后,进入养护期,继续收取“养护费”。修订草案在公开征求意见阶段,引起极大争议,至今仍未出台。

不过,高速公路免费当然会受到多数民众的欢迎,也有望在明面上降低物流费用,但从长期来看,是否有利于整体交通的发展,也还有待观察和论证。

高速公路的建设和养护需要不菲的费用,如果不收取通行费,那就只能通过税收来解决。目前中国的道路建设和养护费用来源,除了收费公路之外,主要依赖财政拨款(修路)和燃油税(养护)。而根据交通部的数据,当前的燃油税连普通公路的养护资金需求都无法满足,更不用说高速公路了。根据交通部数据,目前收费高速公路养护管理资金从通行费收入中解决,平均路况良好率为99.6%;非收费普通公路养护管理资金通过燃油税资金解决,由于资金存在明显缺口,约有40%的普通公路路况处于中差水平。如今,中国有不少高速公路收费期即将到期,如果不继续收费,那就面临要么疏于管理导致路况差,要么提高燃油税或提高财政拨款。燃油税由用车者承担,同样会增加物流成本,最终仍然会转嫁到消费者身上。而财政拨款则由全体纳税人承担——从这个意义上来说,也许“使用者付费”的逻辑更符合市场规律。

另外,高速免费,还会导致高速公路拥堵。这在国庆、春节假期高速公路免费期间,高速公路上汽车大排长龙的现象就可见一斑。高速公路免费,必然会让更多车辆到高速公路行驶,增加高速的车流量,导致高速公路的养护费用上升。但如果养护费用不到位,则会导致高速公路“国道化”,其路况和通行质量将不可避免降低。美国大多数高速公路免费,但是其建成多年养护不到位,很多路段路况已经很差,甚至有高架桥因为年久失修而倒塌。

总之,高速公路的建设和养护,都是需要钱的,而且是大笔大笔的钱。由谁出这笔钱,如何筹集这笔钱,是需要认真考虑的。免收通行费,受到大众欢迎,但是最终的成本,仍然需要通过燃油税或者财政拨款等途径由公众承担。收取通行费,则是以“使用者付费”的方式筹资,这种方式看起来并不受欢迎。当然,当前高速公路多数由各省级国有高速公路公司负责,其经营成本畸高,也是一个重要问题。只有破除垄断,增加竞争,才能提高收费公路的资金使用效率。

辛省志

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