第四章证券投资基金的监管
第一节基金监管概述学
一、基金监管的概念和特征
(一)基金监管的概念
广义的基金监管是指有法定监管权的行政机构、基金行业自律组织、基金机构内部监督部门以及社会力量①对基金市场、基金市场主体②及其活动的监督或管理。
狭义的基金监管，一般专指行政监管，即有法定监管权的政府机构依法对基金市场、基金市场主体及其活动的监督和管理。
采用狭义的基金监管概念，即基金监管专指行政监管；相应地，基金行业自律组织、基金机构内部监督部门和社会力量所实施的监督或管理，分别采用“基金行业自律”“基金机构内控”“社会力量监督”来表述。
(二)基金监管的特征
1.监管内容具有全面性行政监管的内容，不仅涉及各种基金机构的设立、变更和终止，基金机构从业人员的资格和行为，基金机构的活动规则，而且还涉及基金市场其他诸多方面的监管，监管内容具有全面性。
2.监管对象具有广泛性行政监管机构对所有的基金机构及基从业人员乃至基金行业自律组织均有权监管。
3.监管时间具有连续性行政监管活动贯穿基金机构从设立直至终止的全过程，包括市场进入、市场活动和市场退出的各个方面，体现为事前监管、事中监管和事后监管的连续活动。
4.监管主体及基权限具有法定性与基金行业相关的法律法规明确规定行政监管机构及其权限和职责，行政监管机构依法行使其职责。
5.监管活动具有强制性有关基金监管的法律规定，具有强制性规范的性质。行政监管机构依法行使审批权、检查权、禁止权、撤销权、行政处罚权等监管权，均具有法律效力，具有强制性。这是政府对基金行业有效监管的保证。可见，相比基金行业自律、基金机构内控以及社会力量监督而言，行政监管是最为广泛、最具权威、最为有效的监管。
二、基金监管体系
基金监管体系，即为基金监管活动各要素及其相互间的关系。基金监管活动的要素主要包括目标、体制、内容和方式等。
基金监管目标，是指基金监管活动所要达到的目的和效果。
基金监管体制，是指基金监管活动主体及其职权的制度体系。
基金监管内容，是指基金监管具体对象的范围，既包括基金市场活动的主体也包括基金市场主体的活动。
基金监管方式，是指基金监管所采用的方法和形式，也称基金监管的手段和措施。广义的监管方式，包括对基金市场主体即基金机构的市场准入监管、市场行为的监管以及对基金机构各种违法违规行为或出现某些法定情形后的处置措施，也即对基金机构的审核注册、对基金机构行为的检查以及检查后对存在问题的基金机构的各种行政处置措施，分别体现了事前监管、事中监管和事后监管。狭义的监管方式，也称为监管措施，通常不包括市场准入监管，而仅包括检查及其后续的处置措施。
基金监管目标是基金监管活动的出发点和价值归宿，基金监管体制的设置、内容的选择、方式的采用等均须以基金监管目标的实现为宗旨，而基金监管目标的实现也必须依赖于基金监管体制、基金监管内容和基金监管方式的有机配置。总而言之，基金监管就是为实现监管目标，由监管主体行使其法定职权，采用必要的监管手段和措施，对需要监管的诸对象所进行监督和管理的活动。这些与基金监管有关的各要素及其相互间关系的集合便构成了基金监管体系。
三、基金监管目标
(一)保护投资人及相关当事人的合法权益
投资人即基金份额持有人，是基金的出资人、基金资产的实际所有人和基金投资回报的受益人。相关当事人是指除基金份额持有人以外的参与投资基金活动的其他当事人，包括基金管理人、基金托管人、基金销售机构、为基金出具审计报告的会计师事务所，为基金出具法律意见书的律师事务所以及为基金提供资产评估或者验证服务的其他中介机构等。
依法保护投资人及相关当事人的合法权益，是基金监管的首要目标。投资人是基金市场的支撑者，其合法权益得到有效的保护，证券投资基金才有可能持续健康发展。但在基金市场上，投资人多处于弱势地位，相对于基金管理人，投资人往往信息获取途径不足、风险识别和承受能力薄弱，其合法权益容易受到侵害因此，基金监管必须要切实保护投资者的合法权益，使投资者避免遭受误导、欺诈、虚假陈述、内幕交易、操纵市场等行为的损害，使投资者避免遭受不公平对待。同时，基金监管对于基金市场相关当事人的合法权益也应依法给予保护。
(二)规范证券投资基金活动
规范证券投资基金活动，是保护投资人及相关当事人合法权益的监管目标的必然要求。投资人及相关当事人的合法权益，通常都是在具体的证券投资基金活动中才有可能被侵害，因此，基金监管只有以有效地规范证券投资基金活动为切入点和着力点，才能切实保护投资人及相关当事人合法权益。在这个意义上，规范证券投资基金活动是是基金监管的直接目标，也是促进证券投资基金和资本市场健康发展的前提条件。
(三)促进证券投资基金和资本市场的健康发展
证券投资基金是资本市场的重要组成部分，是投资者对专业理财和理性投资的需要。基金监管要以有利于引导金融业发展同经济社会发展相协调，促进融资便利化，降低实体经济成本，提高资源配置效率为目标。基金监管还要以防范系统性金融风险为底线，保障风险可控。
我国资本市场尚处于新兴市场阶段，我国证券投资基金也刚刚起步，基金行业和基金市场的整体发展水平与世界发达市场相比还有一定差距。因此，在加强对基金行业和基金市场规范与监管的同时，进一步为我国基金业发展创造良好的环境，鼓励创新，推动我国基金市场开展公平有序的竞争，促进证券投资基金和资本市场的健康发展，也是基金监管的重要目标。
四、基金监管的基本原则
基金监管的基本原则，是贯穿于基金监管活动始终的、起统帅和指导作用的基本准则。作为基本原则，应该集中体现基金监管的本质属性和根本价值，它具有基础性和宏观性的特征。
所谓基础性是指:基本原则是基金监管活动最为基本、最为重要的基础，背离这些基本原则，基金监管活动的目的和宗旨就不能得以实现。
所谓宏观性是指:基本原则是对基金监管根本价值的高度概括和精炼，是具有根本性指导意义的基本准则，是对基金监管活动的目的和宗旨的高度抽象。基金监管的基本原则包括以下六个方面。
保障投资人利益原则:保障投资人利益原则是基金监管活动的目的和宗旨的集中体现
适度监管原则:不应直接干预基金机构内部的经营管理
高效监管原则:是指基金监管活动不仅要以价值最大化的方式实现基金监管的根本目标
依法监管原则:政府基金监管不是任意的行政行为，而是一种法律活动，它必须以法律为依据。
审慎监管原则:审慎监管，也称“结构性的早期干预和解决方案”
公开、公平、公正监管原则:三公的具体含义
(一)保护投资人利益原则
保障投资人利益原则是基金监管活动的目的和宗旨的集中体现，基金监管应以保障投资人即基金份额持有人的利益为首要目标。投资基金发展的历史表明，投资人的合法权益能否得到有效的保障，是投资基金行业能否持续健康发展的关键。投资基金的发展，必须取信于投资人，必须切实保障投资人的合法权益。
(二)适度监管原则
行政监管体现了政府对经济的干预。市场经济的实践及经济学的理论都已经证明，市场不是万能的，而是存在其自身无法克服的种种缺陷，即市场失灵，因此，政府干预是必要的。但也要适时适度，要有适当性、必要性和相称性，即行政行为要符合目的要求，且与目的相称，对行政对象权限限制或损害最小。因此，市场失灵要求政府干预，但现代市场经济的政府干预应是“适度”的干预，即行政监管应适度。对于基金而言，行政监管不应直接干预基金机构内部的经营管理，监管范围应严格限定在基金市场失灵的领域。充分发挥基金行业自律、基金机构内控和社会力量监督机制在基金监管方面的积极作用，形成以行政监管为核心、行业自律为纽带、机构内控为基础、社会监督为补充的“四位一体”的监管格局。
(三)高效监管原则
所谓高效监管，是指基金监管活动不仅要以价值最大化的方式实现基金监管的根本目标，而且还要通过基金监管活动促进基金行业的高效发展。行政监管机构既要对基金行业进行必要的监管，又不能束缚基金行业和基金市场的活力。
高效监管原则首先要求行政监管机构具有权威性，要赋予行政监管机构以合法的监管地位和合理的监管权限与职责。高效监管原则还要求确定合理的监管内容体系，监管模式，要管得有效。同时，对于违法行为，要规定明确的法律责任和制裁手段。这样才能有效地保护合法的基金活动，制止基金市场上的非法行为，切实保障基金市场的秩序，提高基金市场的效率，保护投资人的根本利益。
(四)依法监管原则
市场经济是法治经济，政府干预也须依法进行。行政监管不是任意的行政行为，而是一种法律活动，它必须以法律为依据。行政监管，是行政监管机构依法对监管对象实施监督和管理的活动，究其本质是行政法律关系，属于行政执法范畴。因此，所谓依法监管原则，是指监管机构的设置及其监管职权的取得，必须有法律依据；监管职权的行使，必须依据法律程序，既不能超越法律的授权滥用权力，也不能怠于行使法定的职责；对违法行为的制裁，必须依据法律的明确规定，秉公执法，不偏不倚。依法监管原则是行政法治原则的集中体现和保障，行政监管必须坚持依法监管原则。
(五)审慎监管原则
审慎监管，也称“结构性的早期干预和解决方案”，其精髄在于金融监管机构要尽可能赶在金融机构完全亏损之前采取有效措施，以便让金融机构股东之外的其他人不受损失。审慎监管原则是金融业特有的一项监管原则，旨在通过偿付能力监管和风险防控制度体系，维护投资人或者存款人对金融机构和金融市场的信心。基金监管也要遵循审慎监管原则，基金监管机构在制定监管规范以及实施监管行为时，注重基金机构的偿付能力和风险防控，以确保基金运行稳健和基金财产安全。审慎监管原则贯穿于基金市场准入和持续监管的全过程，体现为基金监管机构对基金机构内部治理结构、内部稽核监控制度、风险控制制度以及资本充足率、资产流动性等方面的监管规制。
(六)公开、公平、公正监管原则
公开、公平、公正监管原则，也称“三公”原则，是证券市场活动以及证券监管的基本原则。
公开原则，不仅要求作为证券监管对象之一的基金市场具有充分的透明度，实现市场信息公开化，而且要求基金监管机构的监管规则和处罚应当公开，这也是政务公开原则的体现。
公平原则，是指基金市场主体平等，要求基金监管机构依照相同的标准衡量同类监管对象的行为。
公正原则，要求基金监管机构在公开、公平基础上，对监管对象公正对待，一视同仁。作为基金监管原则的“三公”原则，重在“公正”，即公正监管、公正执法，是依法监管原则的具体化。
第二节基金监管机构和行业自律组织
一、政府基金监管机构：中国证监会
（一）中国证监会对基金市场的监管职责
中国证监会依法履行下列职责：
①制定有关证券投资基金活动监督管理的规章、规则，并行使审批、核准或者注册权；
②办理基金备案；
③对基金管理人、基金托管人及其他机构从事证券投资基金活动进行监督管理，对违法行为进行查处，并予以公告；
④制定基金从业人员的资格标准和行为准则，并监督实施；
⑤监督检查基金信息的披露情况；
⑥指导和监督基金业协会的活动；
⑦法律、行政法规规定的其他职责。
证券基金机构监管部主要负责涉及证券投资基金行业的重大政策研究；草拟或制定证券投资基金行业的监管规则；对有关证券投资基金的行政许可项目进行审核；全面负责对基金管理公司、基金托管银行及基金销售机构的监管；指导、组织和协调证监局、证券交易所等部门对证券投资基金的日常监管；对证监局的基金监管工作进行督促检查；对日常监管中发现的重大问题进行处置。
各证监局负责对经营所在地在本辖区内的基金管理公司进行日常监管，主要包括公司治理和内部控制、高级管理人员、基金销售行为、开放式基金信息披露的日常监管；负责对辖区内异地基金管理公司的分支机构及基金代销机构进行日常监管。
（二）中国证监会对基金市场的监管措施
1.检查
检查是基金监管的重要措施，属于事中监管方式。检查可分为日常检查和年度检查，也可分为现场检查和非现场检查。要实现对基金市场的有效监管，仅有事后处置是不够的，更应该强化事中监管。加强日常的现场检查，可以及时发现问题，消除风险隐患，督促基金机构守法合规地进行证券投资基金活动。中国证监会可以根据实际情况，定期或不定期地对基金机构的合规监控、风险管理、内部稽核、行为规范等方面进行检查。中国证监会有权对基金管理人、基金托管人、基金服务机构进行现场检查，并要求其报送有关的业务资料。现场检查是指基金监管机构的检查人员亲临基金机构业务场所，通过现场察看、听取汇报、查验资料等方式进行实地检查。
2.调查取证
《证券投资基金法》赋予中国证监会以下职权：
①进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；
②询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项做出说明；
③查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通信记录等资料；
④查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料；
⑤对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；
⑥查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；
⑦对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经中国证监会主要负责人批准，可以冻结或者查封。
3.限制交易
当事人操纵证券市场等行为可能会引起证券市场价格的巨大波动，如果任其继续进行交易，极有可能会破坏正常的证券市场秩序，损害投资者的合法权益，因此，《证券投资基金法》赋予中国证监会限制证券交易权。中国证监会在调查操纵证券市场、内幕交易等重大证券违法行为时，经中国证监会主要负责人批准，可以限制被调查事件当事人的证券买卖，但限制的期限不得超过15个交易日；案情复杂的，可以延长15个交易日。
4.行政处罚
中国证监会发现基金机构以及基金机构的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，基金机构的股东和实际控制人等在基金活动中存在违法违规行为的，应当对相关机构和人员或者相关机构对违法违规行为直接负责的主管人员和其他责任人员依法进行行政处罚。中国证监会可以采取的行政处罚措施主要包括：没收违法所得、罚款、责令改正、警告、暂停或者撤销基金从业资格、暂停或者撤销相关业务许可、责令停业等。
中国证监会依法履行职责时，被调查、检查的单位和个人应当配合，如实提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。中国证监会依法履行职责，发现违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。
（三）中国证监会工作人员的义务和责任
中国证监会工作人员依法履行职责，进行调查或者检查时，不得少于2人，并应当出示合法证件；对调查或者检查中知悉的商业秘密负有保密的义务。中国证监会工作人员应当忠于职守，依法办事，公正廉洁，接受监督，不得利用职务牟取私利。中国证监会工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者利用职务上的便利索取或者收受他人财物的，应当承担相应的法律责任。
中国证监会工作人员在任职期间，或者离职后在规定的期限内，不得在被监管的机构中担任职务。依据《公务员法》以及中国证监会制定的《中国证监会工作人员任职回避和公务回避规定（试行）》《中国证监会工作人员行为准则》等规范性文件的规定，中国证监会领导干部离职后3年内，一般工作人员离职后2年内，不得到与原工作业务直接相关的机构任职。但经过中国证监会批准，可以在基金管理公司、证券公司、期货公司等机构担任督察长、合规总监、首席风险官等职务。
二、基金行业自律组织：基金业协会
（一）我国基金业协会的发展
2001年8月，中国证券业协会基金公会成立。
2004年12月，中国证券业协会证券投资基金业委员会成立。该委员会作为基金专业人士组成的议事机构，承接了原基金公会的职能和任务，在中国证券业协会的领导下开展工作。
2007年，中国证券业协会设立了基金公司会员部，负责基金管理公司和基金托管银行特别会员的自律管理。该会员部有基金管理公司、托管银行、基金销售机构等90余家会员，并成立了基金业委员会、基金销售专业委员会、基金托管专业委员会等专业委员会，在制定和完善行业自律规则、加强行业自律管理、反映行业呼声和建议、组织行业培训和交流、强化投资者教育等方面做了大量工作。
2012年6月，中国证券投资基金业协会正式成立，原中国证券业协会基金公司会员部的行业自律职责转入中国证券投资基金业协会。在此基础上，2013年《证券投资基金法》专门增设“基金行业协会”一章，详细规定了基金业协会的性质、组成以及主要职责等内容，为确定基金业协会的地位和规范基金业协会的职责权限提供了基本的法律依据。
（二）基金业协会的性质和组成
基金业协会是证券投资基金行业的自律性组织，是社会团体法人。基金管理人、基金托管人和基金服务机构，应当依法成立基金业协会，进行行业自律，协调行业关系，提供行业服务，促进行业发展。
基金管理人、基金托管人应当加入基金行业协会；基金服务机构等其他机构可以加入协会成为会员；按照规定在协会登记的基金服务机构，应当按照法律法规的规定加入协会成为会员。
二、基金行业自律组织：基金业协会
基金行业协会会员包括普通会员、联席会员、观察会员和特别会员。
1、公募基金的基金管理人、基金托管人加入协会的，为普通会员。
2、私募基金管理人和从事私募资产管理业务的金融机构加入协会，应当先申请成为观察会员，自成为观察会员之日起满1年，同时符合资产管理规模标准及合规经营标准的，可申请成为普通会员。
3、联席会员包括按照国务院证券监督管理机构或协会规定注册、备案或登记的从事基金销售、份额登记、估值、评价、信息技术系统服务等基金服务业务的机构，以及为基金业务提供法律和会计等专业服务的律师事务所和会计师事务所。
4、特别会员包括证券期货交易所等全国性交易场所，登记结算机构等为基金行业提供重要基础设施的服务机构，与基金行业相关的全国性社会团体，对基金行业有重要影响的地方股权交易中心等地方性交易场所以及地方性社会团体，对基金行业有重要影响的境外机构，基金行业的重要机构投资者，其他对基金行业具有重要影响的机构。
5、同一机构从事多种与基金相关业务的，应当以普通会员、联席会员、观察会员、特别会员为次序，依次选择对应会员类别申请入会。
基金行业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会，协会章程由会员大会制定，并报中国证监会备案。
基金行业协会设理事会，理事会是基金行业协会的执行机构。理事会成员依章程的规定由会员大会选举产生。在会员大会闭会期间，理事会依据章程的规定执行会员大会决议，组织和领导基金业协会开展日常工作。
（三）基金业协会的职责
教育和组织会员遵守有关证券投资的法律、行政法规，维护投资人合法权益；
依法维护会员的合法权益，反映会员的建议和要求；
制定和实施行业自律规则，监督、检查会员及其从业人员的执业行为，对违反自律规则和协会章程的，按照规定给予纪律处分；
制定行业执业标准和业务规范，组织基金从业人员的从业考试、资质管理和业务培训；
提供会员服务，组织行业交流，推动行业创新，开展行业宣传和投资人教育活动；
对会员之间、会员与客户之间发生的基金业务纠纷进行调解；
依法办理非公开募集基金的登记、备案；
协会章程规定的其他职责。
三、证券市场的自律管理者：证券交易所
（一）证券交易所的法律地位
证券交易所是为证券集中交易提供场所和设施，组织和监督证券交易，实行自律管理的法人。证券交易所具有监管者和被监管者的双重身份，一方面，作为证券市场组织者，其为众多证券机构提供集中交易场所，组织证券交易，实行自律管理，是市场的管理者，具有法定的监管权限；另一方面，其作为特殊的市场主体，也要接受政府证券监管机构的监管。
证券交易所享有交易所业务规则制定权，这是其自律管理职能的重要内容。依据《证券法》的规定，证券交易所依法可以制定上市规则、交易规则、会员管理规则等。依据《证券投资基金监管职责分工协作指引》的规定，证券交易所负责对基金在交易所内的投资交易活动进行监管；负责交易所上市基金的信息披露监管工作。
（二）证券交易所对基金份额上市交易的监管
我国上海证券交易所、深圳证券交易所都制定有《证券投资基金上市规则》（2013年修订）以及其他类型基金的业务指引，对在证券交易所挂牌上市的封闭式基金、交易型开放式指数基金、上市开放式基金的上市条件和程序、信息披露的要求等均有具体规定。基金份额在证券交易所上市交易，应当遵守证券交易所的业务规则，接受证券交易所的自律性监管。
（三）证券交易所对基金投资行为的监管
证券交易所设有基金交易监控系统，对投资者买卖基金的交易行为以及基金在证券市场的投资运作行为的合法合规性进行日常监控，重点监控涉嫌违法违规的交易行为，并监控基金财产买卖高风险股票的行为等。
证券交易所在监控中发现基金交易行为异常，涉嫌违法违规的，可以根据具体情况，采取电话提示、警告、约见谈话、公开谴责等措施，并同时向中国证监会报告。
第三节对基金机构的监管
一、对基金管理人的监管
（一）基金管理人的市场准入监管
1.基金管理人的法定组织形式
依据《证券投资基金法》的规定，基金管理人由依法设立的公司或者合伙企业担任。而担任公开募集基金的基金管理人的主体资格受到严格限制，只能由基金管理公司或者经中国证监会按照规定核准的其他机构担任。
（所谓“中国证监会按照规定核准的其他机构”，是指依据中国证监会2013年2月18日发布的《资产管理机构开展公募证券投资基金管理暂行规定》，在股东、高级管理人员、经营期限、管理的基金财产规模等方面符合规定条件的证券公司、保险资产管理公司以及专门从事非公开募集基金管理业务的资产管理机构，向中国证监会申请开展公开募集资金管理业务，经中国证监会依法核准，即取得担任公开募集基金的基金管理人业务资格。）
2.管理公开募集基金的基金管理公司的审批
中国证监会作为基金政府监管机构，应当依法履行监管职责，按照法定条件和程序对基金管理公司的设立申请进行严格审查，做出批准或者不予批准的决定。设立管理公开募集基金的基金管理公司，应当具备下列条件：
(1)有符合法律规定的章程。基金管理公司的章程不仅应当记载符合《公司法》规定的公司章程绝对必要记载事项，而且要反映《证券投资基金法》对基金管理公司从业人员、内部治理结构、内部稽核监控制度、风险控制制度以及行为规范等方面的特殊要求。
(2)注册资本不低于1亿元人民币，且必须为实缴货币资本。为切实保护基金份额持有人的利益，基金管理公司必须具备必要的责任承担能力，以保证其能够承担因违法违规行为给基金份额持有人造成损失后的赔偿。
(3)主要股东应当具有经营金融业务或者管理金融机构的良好业绩、良好的财务状况和社会信誉，资产规模达到国务院规定的标准，最近3年没有违法记录。基金管理公司的主要股东是指持有基金管理公司股权比例最高且不低于25%的股东。基金公司主要股东为法人或者其他组织的，净资产不低于2亿元人民币；主要股东为自然人的，个人金融资产不低于3000万元人民币，在境内外资产管理行业从业10年以上。
(4)取得基金从业资格的人员达到法定人数。基金从业人员的专业知识、信誉与基金运作是否规范、业绩是否优良关系密切，因此，基金管理公司在设立时就应该有一定数量的取得基金从业资格的人员。依据《证券投资基金管理公司管理办法》的规定，设立基金管理公司，应当有符合法律、行政法规和中国证监会规定的拟任高级管理人员以及从事研究、投资、估值、营销等业务的人员，拟任高级管理人员、业务人员不少于15人，并应当取得基金从业资格。
(5)董事、监事、高级管理人员具备相应的任职条件。担任公开募集基金的基金管理人的董事、监事、高级管理人员应当符合《证券投资基金法》《证券投资基金行业高级管理人员任职管理办法》等法律法规规定的任职资格。此外，自2017年10月1日起证券基金经营机构合规负责人应该同时满足《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》有关规定。
(6)有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施。基金管理业务属于金融业务，必须有与其业务相适应的营业场所，有完善的安全防范设施和其他必要设施，以保证基金管理业务的正常开展和基金财产安全。
(7)有良好的内部治理结构及完善的内部稽核监控制度、风险控制制度。中国证监会发布各类文件对于基金管理公司的内部治理结构、内部稽核监控制度、风险控制制度等提出了具体的要求，设立基金管理公司应当符合这些要求。
根据《证券投资基金法》第十四条规定，中国证监会应当自受理基金管理公司设立申请之日起6个月内依照上述条件和审慎监管原则进行审查，做出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；不予批准的，应当说明理由。
基金管理公司变更持有百分之五以上股权的股东，变更公司的实际控制人，或者变更其他重大事项，应当报经国务院证券监督管理机构批准。国务院证券监督管理机构应当自受理申请之日起六十日内做出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；不予批准的，应当说明理由。
（二）对基金管理人从业人员资格的监管
基金管理人的从业人员是指基金管理人的董事、监事、高级管理人员、投资管理人员以及其他从业人员。基金管理人属于金融机构，在法律关系上属于信托关系中的受托人。对其从业人员的任职资格应该有高于一般公司的董事、监事、高级管理人员的要求，以防范道德风险和保护基金份额持有人的利益。
1.基金管理人的从业人员的资格
依据《证券投资基金法》的规定，基金管理人的董事、监事和高级管理人员，应当熟悉证券投资方面的法律、行政法规，具有3年以上与其所任职务相关的工作经历；高级管理人员还应当具备基金从业资格。所谓“相关的工作经历”，是指从事基金、证券、银行等金融相关领域的工作经历及与拟任职务相适应的管理工作经历；担任督察长的，还应当具有法律、会计、监察、稽核等工作经历。
基金管理公司投资管理人员，是指在公司负责基金投资、研究、交易的人员以及实际履行相应职责的人员。其具体包括：公司投资决策委员会成员，公司分管投资、研究、交易业务的高级管理人员，公司投资、研究、交易部门的负责人，基金经理、基金经理助理以及中国证监会规定的其他人员。
基金经理任职应当具备以下条件：①取得基金从业资格；②通过中国证监会或者其授权机构组织的证券投资法律知识考试；③具有3年以上证券投资管理经历；④没有法律、行政法规规定的不得担任公司董事、监事、经理和基金从业人员的情形；⑤最近3年没有受到证券、银行、工商和税务等行政管理部门的行政处罚。
依据《证券投资基金法》的规定，有下列情形之一的，不得担任基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员：
①因犯有贪污贿赂、渎职、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪，被判处刑罚的；
②对所任职的公司、企业因经营不善破产清算或者因违法被吊销营业执照负有个人责任的董事、监事、厂长、高级管理人员，自该公司、企业破产清算终结或者被吊销营业执照之日起未逾5年的；
③个人所负债务数额较大，到期未清偿的；
④因违法行为被开除的基金管理人、基金托管人、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、期货交易所、期货公司及其他机构的从业人员和国家机关工作人员；
⑤因违法行为被吊销执业证书或者被取消资格的律师、注册会计师和资产评估机构、验证机构的从业人员及投资咨询从业人员；
⑥法律、行政法规规定不得从事基金业务的其他人员。
2.基金管理人从业人员的兼任和竞业禁止
基于基金从业人员不得兼任不相容职务、竞业禁止和防止利益冲突的规则，《证券投资基金法》规定，公开募集基金的基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，不得担任基金托管人或者其他基金管理人的任何职务，不得从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易及其他活动。
中国证监会《证券投资基金行业高级管理人员任职管理办法》(2004)规定，高级管理人员、基金管理公司基金经理应当维护所管理基金的合法利益，在基金份额持有人的利益与基金管理公司、基金托管银行的利益发生冲突时，应当坚持基金份额持有人利益优先的原则；不得从事或者配合他人从事损害基金份额持有人利益的活动。
（三）对基金管理人及其从业人员执业行为的监管
1.公募基金管理人的法定职责
①依法募集资金，办理基金份额的发售和登记事宜；
②办理基金备案手续；
③对所管理的不同基金财产分别管理、分别记账，进行证券投资；
④按照基金合同的约定确定基金收益分配方案，及时向基金份额持有人分配收益；
⑤进行基金会计核算并编制基金财务会计报告；
⑥编制中期和年度基金报告；
⑦计算并公告基金资产净值，确定基金份额申购、赎回价格；
⑧办理与基金财产管理业务活动有关的信息披露事项；
⑨按照规定召集基金份额持有人大会；
⑩保存基金财产管理业务活动的记录、账册、报表和其他相关资料；
⑪以基金管理人名义，代表基金份额持有人利益行使诉讼权利或者实施其他法律行为；
⑫中国证监会规定的其他职责。
2.基金管理人及其从业人员的执业禁止行为
依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人及其董事、监事、高级管理人员和其他从业人员不得有下列行为：
①将其固有财产或者他人财产混同于基金财产从事证券投资；
②不公平地对待其管理的不同基金财产；
③利用基金财产或者职务之便为基金份额持有人以外的人牟取利益；
④向基金份额持有人违规承诺收益或者承担损失；
⑤侵占、挪用基金财产；
⑥泄露因职务便利获取的未公开信息，利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关的交易活动；
⑦玩忽职守，不按照规定履行职责；
⑧法律、行政法规和中国证监会规定禁止的其他行为。
3.基金管理人的从业人员证券投资的限制
为了防止基金管理人的从业人员与基金份额持有人发生利益冲突，法律法规有必要限制其某些行为。传统上，法律禁止证券从业人员进行任何证券投资活动。但是，绝对禁止基金从业人员买卖证券的管制方式不但剥夺了其通过资本市场增加财富的机会，同时也增加了监管难度和执法成本，并容易诱发道德风险如利用未公开信息交易或者规避监管的行为。例如，对与基金从业人员具有紧密财产关系的配偶、父母、子女买卖证券的行为，就难以依法绝对禁止。
因此，2013年《证券投资基金法》借鉴发达国家的监管思路和做法，一方面允许基金从业人员进行证券投资，另一方面强化对其监管。即在避免利益冲突的情况下，允许基金从业人员投资股票、债券、封闭式基金、可转债等证券；同时，要求相关人员进行事先申报，披露其投资行为，接受各方面的监督。
依据《证券投资基金法》的规定，基金管理人的董事、监事、高级管理人员和其他从业人员，其本人、配偶、利害关系人进行证券投资，应当事先向基金管理人申报，并不得与基金份额持有人发生利益冲突。公开募集基金的基金管理人应当建立董事、监事、高级管理人员和其他从业人员进行证券投资的申报、登记、审查、处置等管理制度，并报中国证监会备案。
（四）对基金管理人内部治理的监管
1.基金份额持有人利益优先原则
基金份额持有人利益优先原则是基金管理人内部治理的法定基本原则，公开募集基金的基金管理人的股东、董事、监事和高级管理人员在行使权利或者履行职责时，应当遵循基金份额持有人利益优先的原则。当基金管理人及其从业人员的利益与基金份额持有人利益发生冲突时，应以基金份额持有人利益优先。
2.对基金管理人内部治理结构的监管
良好的内部治理结构是保证公开募集基金稳健运行、保护基金份额持有人利益的必要条件。依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人应当建立良好的内部治理结构，明确股东会、董事会、监事会和高级管理人员的职责权限，确保基金管理人独立运作。基金管理人可以实行专业人士持股计划，建立长效激励约束机制。中国证监会发布的《证券投资基金管理公司治理准则（试行）》《证券投资基金管理公司管理办法》等规章对基金管理人的内部治理结构都有详细的规定。建立良好的内部治理结构的基本途径是明确股东会、董事会、监事会和高级管理人员的职责权限，建立长效的激励和约束机制，完善监督和内控机制，确保基金管理人合法合规地行使职权，审慎高效地运作基金，维护基金份额持有人的利益。
3.对基金管理人的股东、实际控制人的监管
基金管理人的股东、实际控制人应当按照中国证监会的规定及时履行重大事项报告义务，并不得有下列行为：
(1)虚假出资或者抽逃出资。
(2)未依法经股东会或者董事会决议擅自干预基金管理人的基金经营活动。
(3)要求基金管理人利用基金财产为自己或者他人牟取利益，损害基金份额持有人利益。
(4)中国证监会规定禁止的其他行为。基金管理人的股东、实际控制人有上述行为或者股东不再符合法定条件的，中国证监会应当责令其限期改正，并可视情节责令其转让所持有或者控制的基金管理人的股权。上述股东、实际控制人按照要求改正违法行为、转让所持有或者控制的基金管理人的股权前，中国证监会可以限制有关股东行使股东权利。
4.风险准备金制度
为了增强基金管理人的风险防范能力，保护基金份额持有人的利益，基金管理人应当依法建立风险准备金制度。依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人应当从管理基金的报酬中计提风险准备金。公开募集基金的基金管理人因违法违规、违反基金合同等原因给基金财产或者基金份额持有人合法权益造成损失，应当承担赔偿责任的，可以优先使用风险准备金予以赔偿。中国证监会2013年发布的《公开募集证券投资基金风险准备金监督管理暂行办法》对于风险准备金的提取、管理、使用、投资运作以及监督管理有更为具体的规定。
（五）中国证监会对基金管理人的监管措施
1.对基金管理人违法违规行为的监管措施【一般违法违规行为】
对于公开募集基金的基金管理人的一般违法违规行为，包括基金管理人的内部治理结构、稽核监控和风险控制管理不符合规定的情形，尚未造成重大风险的，中国证监会主要采取责令限期改正、限制令、责令更换有关人员等强令整改的监管措施。
依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人违法违规，或者其内部治理结构、稽核监控和风险控制管理不符合规定的，中国证监会应当责令其限期改正；逾期未改正，或者其行为严重危及该基金管理人的稳健运行、损害基金份额持有人合法权益的，中国证监会可以区别情形，对其采取下列措施：①限制业务活动，责令暂停部分或者全部业务；②限制分配红利，限制向董事、监事、高级管理人员支付报酬、提供福利；③限制转让固有财产或者在固有财产上设定其他权利；④责令更换董事、监事、高级管理人员或者限制其权利；⑤责令有关股东转让股权或者限制有关股东行使股东权利。
基金管理人整改后，应当向中国证监会提交报告。中国证监会经验收，符合有关要求的，应当自验收完毕之日起3日内解除对其采取的有关措施。
2.对基金管理人出现重大风险的监管措施【重大违法违规】
对于公开募集基金的基金管理人的重大违法违规行为可能造成重大风险或者已经出现重大风险的，中国证监会可以采取更加严厉有效的监管措施，如限制令、整顿、托管、接管等，进行风险处置，以防止危害进一步扩大，并对相关机构和人员依法进行处罚。
依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人的董事、监事、高级管理人员未能勤勉尽责，致使基金管理人存在重大违法违规行为或者重大风险的，中国证监会可以责令更换。
公开募集基金的基金管理人违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害基金份额持有人利益的，中国证监会可以对该基金管理人采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管、取消基金管理资格或者撤销等监管措施。
在公开募集基金的基金管理人被责令停业整顿、被依法指定托管、接管或者清算期间，或者出现重大风险时，经中国证监会批准，可以对该基金管理人直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取下列措施：①通知出境管理机关依法阻止其出境；②申请司法机关禁止其转移、转让或者以其他方式处分财产，或者在财产上设定其他权利。
3.对基金管理人职责终止的监管措施
依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金的基金管理人职责终止的事由包括：
①被依法取消基金管理资格；
②被基金份额持有人大会解任；
③依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产；
④基金合同约定的其他情形。
基金管理人职责终止后，如果基金合同不终止，则应当选任新的基金管理人，以使基金运作得以继续正常进行。选任新的基金管理人以及基金管理业务的移交，通常需要经过一段时间，且需办理移交手续和对基金财产的审计，中国证监会应当依法采取必要的监管措施，以保护基金份额持有人的利益。
基金管理人职责终止的，基金份额持有人大会应当在6个月内选任新基金管理人；新基金管理人产生前，由中国证监会指定临时基金管理人。在指定临时管理人或者选任新的基金管理人前，原基金管理人应当担负妥善保管基金管理业务资料的责任。在临时管理人或者选任新的基金管理人产生后，原基金管理人与其应当及时办理基金管理业务的交接手续。
基金管理人职责终止的，应当按照规定聘请会计师事务所对基金财产进行审计，并将审计结果予以公告，同时报中国证监会备案。
二、对基金托管人的监管
（一）基金托管人的市场准入监管
1.基金托管人资格的审核
基金托管人由依法设立的商业银行或者其他金融机构担任。
商业银行担任基金托管人的，由中国证监会会同中国银监会核准；
其他金融机构担任基金托管人的，由中国证监会核准。
2.担任基金托管人的条件
①净资产和风险控制指标符合有关规定；
②设有专门的基金托管部门；
③取得基金从业资格的专职人员达到法定人数；
④有安全保管基金财产的条件；
⑤有安全高效的清算、交割系统；
⑥有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金托管业务有关的其他设施；
⑦有完善的内部稽核监控制度和风险控制制度；为保证基金托管人对基金管理人的有效监督，《证券投资基金法》规定，基金托管人与基金管理人不得为同一机构，不得相互出资或者持有股份。
（二）对基金托管人业务行为的监管
1.基金托管人的职责
依据《证券投资基金法》的规定，基金托管人职责包括：
①安全保管基金财产；
②按照规定开设基金财产的资金账户和证券账户；
③对所托管的不同基金财产分别设置联户，确保基金财产的完整与独立；
④保存基金托管业务活动的记录、账册、报表和其他相关资料；
⑤按照基金合同的约定，根据基金管理人的投资指令，及时办理清算、交割事宜；
⑥办理与基金托管业务活动有关的信息披露事项；
⑦对基金财务会计报告、中期和年度基金报告出具意见；
⑧复核、审查基金管理人计算的基金资产净值和基金份额申购、赎回价格；
⑨按照规定召集基金份额持有人大会；
⑩按照规定监督基金管理人的投资运作；
⑪中国证监会规定的其他职责。
另外，法律法规规定的公开募集基金的基金管理人及其从业人员的执业禁止行为，同样适用于基金托管人。
2.基金托管人的监督义务
基金托管人发现基金管理人的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当拒绝执行，立即通知基金管理人，并及时向中国证监会报告。基金托管人发现基金管理人依据交易程序已经生效的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当立即通知基金管理人，并及时向中国证监会报告。
（三）中国证监会对基金托管人的监管措施
1.责令整改措施
依据《证券投资基金法》的规定，基金托管人不再具备法定条件，或者未能勤勉尽责，在履行法定职责时存在重大失误的，中国证监会、中国银监会应当责令其改正。
逾期未改正，或者其行为严重影响所托管基金的稳健运行、损害基金份额持有人利益的，上述金融监管机构可以区别情形，对其釆取下列措施：①限制业务活动，责令暂停办理新的基金托管业务；②责令更换负有责任的专门基金托管部门的高级管理人员。
基金托管人整改后，应当向上述金融监管机构提交报告；经验收，符合有关要求的，应当自验收完毕之日起3日内解除对其采取的有关措施。
2.取消托管资格措施
中国证监会、中国银监会对有下列情形之一的基金托管人，可以取消其基金托管资格：
①连续3年没有开展基金托管业务的；
②违反《证券投资基金法》规定，情节严重的；
③法律、行政法规规定的其他情形。
3.对基金托管人职责终止的监管措施
依据《证券投资基金法》的规定，有下列情形之一的，基金托管人职责终止：
①被依法取消基金托管资格；
②被基金份额持有人大会解任；
③依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产；
基金托管人职责终止的，基金份额持有人大会应当在6个月内选任新基金托管人；新基金托管人产生前，由中国证监会指定临时基金托管人。基金托管人职责终止的，应当妥善保管基金财产和基金托管业务资料，及时办理基金财产和基金托管业务的移交手续，新基金托管人或者临时基金托管人应当及时接收。
基金托管人职责终止的，应当按照规定聘请会计师事务所对基金财产进行审计，并将审计结果予以公告，同时报中国证监会备案。
三、对基金服务机构的监管
随着基金行业的发展，其相关服务业务也迅速发展起来。相应地，具有基金行业特点、对基金投资人资金和财产安全有重要影响的服务业务，也应纳入基金监管范畴。
监管的内容包括业务资格的监管和业务行为的监管。
（一）基金服务机构的注册或者备案
开展基金服务业务，首先应取得相应的业务许可，即市场准入监管。
依据《证券投资基金法》的规定，从事公开募集基金的销售、销售支付、份额登记、估值、投资顾问、评价、信息技术系统服务等基金服务业务的机构，应当按照中国证监会的规定进行注册或者备案。
【基金销售】是指基金宣传推介、基金份额发售或者基金份额的申购、赎回的活动。基金销售机构销售基金份额，需要开立专门账户收取投资人购买基金份额的款项，需要具有相应的技术设备办理申购和赎回业务，需要具有相应专业素质的销售人员为投资人提供咨询服务。因此，基金销售机构是否具备必要的条件，是维护投资人利益的基础。依据中国证监会发布《证券投资基金销售管理办法》及相关的规范性文件，基金管理人可以办理其募集的基金产品的销售业务。
申请注册基金销售业务资格，应当具备下列条件：
①具有健全的治理结构、完善的内部控制和风险管理制度，并得到有效执行；
②财务状况良好，运作规范稳定；
③有与基金销售业务相适应的营业场所、安全防范设施和其他设施；
④有安全、高效的办理基金发售、申购和赎回等业务的技术设施，且符合中国证监会对基金销售业务信息管理平台的有关要求，基金销售业务的技术系统已与基金管理人、中国证券登记结算公司相应的技术系统进行了联网测试，测试结果符合国家规定的标准；
⑤制定了完善的资金清算流程，资金管理符合中国证监会对基金销售结算资金管理的有关要求；
⑥有评价基金投资人风险承受能力和基金产品风险等级的方法体系；
⑦制定了完善的业务流程、销售人员执业操守、应急处理措施等基金销售业务管理制度，符合中国证监会对基金销售机构内部控制的有关要求；
⑧有符合法律法规要求的反洗钱内部控制制度；
商业银行、证券公司、期货公司、保险机构、证券投资咨询机构、独立基金销售机构以及中国证监会认定的其他机构申请注册基金销售业务资格，应向工商注册登记所在地的中国证监会派出机构进行注册并取得相应资格。
【基金销售支付机构】可以是具有基金销售业务资格的商业银行或者取得中国人民银行颁发的《支付业务许可证》的非金融支付机构，且应当具备具有安全高效的办理支付结算业务的信息系统等条件。
【基金销售支付机构】需要根据中国证监会的规定予以备案。
中国证监会对于公开募集基金的【基金份额登记机构、基金估值核算机构】实行注册管理，对于【基金投资顾问机构、基金评价机构、基金信息技术系统服务机构】实行备案管理。
（二）基金服务机构的法定义务
《证券投资基金法》明确规定了基金销售机构、基金销售支付机构、基金份额登记机构、基金投资顾问机构及其从业人员、基金评价机构及其从业人员等基金服务机构的法定义务，并相应规定了违反这些义务应当承担的法律责任。
第四节对公开募集基金活动的监管
一、对基金公开募集的监管
（一）公开募集基金的注册
1.注册制度
我国基金募集核准制为基金募集注册制，即对于公开募集基金，监管机构不再进行实质性审核，而只是进行合规性审查。依据《证券投资基金法》的规定，公开募集基金应当经中国证监会注册。未经注册，不得公开或者变相公开募集基金。前款所称公开募集基金，包括向不特定对象募集资金、向特定对象募集资金累计超过200人，以及法律、行政法规规定的其他情形。公开募集基金应当由基金管理人管理，基金托管人托管。
2.基金注册的申请注册
公开募集基金，由拟任基金管理人向中国证监会提交下列文件：
①申请报告；
②基金合同草案；
③基金托管协议草案；
④招募说明书草案；
⑤律师事务所出具的法律意见书；
⑥中国证监会规定提交的其他文件。
基金合同应当包括：
①募集基金的目的和基金名称；
②基金管理人、基金托管人的名称和住所；
③基金的运作方式；
④封闭式基金的基金份额总额和基金合同期限，或者开放式基金的最低募集份额总额；
⑤确定基金份额发售日期、价格和费用的原则；
⑥基金份额持有人、基金管理人和基金托管人的权利、义务；
⑦基金份额持有人大会召集、议事及表决的程序和规则；
⑧基金份额发售、交易、申购、赎回的程序、时间、地点、费用计算方式，以及给付赎回款项的时间和方式；
⑨基金收益分配原则、执行方式；
⑩基金管理人、基金托管人报酬的提取、支付方式与比例；
⑪与基金财产管理、运用有关的其他费用的提取、支付方式；
⑫基金财产的投资方向和投资限制；
⑬基金资产净值的计算方法和公告方式；
⑭基金募集未达到法定要求的处理方式；
⑮基金合同解除和终止的事由、程序以及基金财产清算方式；
⑯争议解决方式；
招募说明书应当包括：
①基金募集申请的准予注册文件名称和注册日期；
②基金管理人、基金托管人的基本情况；
③基金合同和基金托管协议的内容摘要；
④基金份额的发售日期、价格、费用和期限；
⑤基金份额的发售方式、发售机构及登记机构名称；
⑥出具法律意见书的律师事务所和审计基金财产的会计师事务所的名称和住所；
⑦基金管理人、基金托管人报酬及其他有关费用的提取、支付方式与比例；
⑧风险警示内容；
⑨中国证监会规定的其他内容。
其他规定：
此外，为有效防控产品流动性风险，公平对待投资者，保障中小投资者合法权益，根据《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》：基金管理人新设基金，拟允许单一投资者持有基金份额超过基金总份额50%的，应当采用封闭或定期开放运作方式且定期开放周期不得低于3个月（货币市场基金除外），并采用发起式基金形式，在基金合同、招募说明书等文件中进行充分披露及标识，且不得向个人投资者公开发售。
同时，程序上还要求：此类产品的管理人还应在基金注册申请材料中承诺，其拥有完全、独立的投资决策权，不受特定投资者的影响。存续产品拟变更为允许单一投资者持有基金份额比例达到或者超过50%的，应当参照前述标准、依法履行公募基金产品更新注册等程序。其他规定
3.基金注册的审查
中国证监会应当自受理公开募集基金的募集注册申请之日起6个月内依照法律、行政法规及中国证监会的规定进行审查，做出注册或者不予注册的决定，并通知申请人；不予注册的，应当说明理由。
（二）公开募集基金的发售
1.基金的发售条件
依据《证券投资基金法》的规定，发售公开募集基金应符合下列条件和要求：
①基金募集申请经注册后，方可发售基金份额；
②基金份额的发售，由基金管理人或者其委托的基金销售机构办理；
③基金管理人应当在基金份额发售的3日前公布招募说明书、基金合同及其他有关文件，这些文件应当真实、准确、完整；
④对基金募集所进行的宣传推介活动，应当符合有关法律、行政法规的规定，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等法律规定的公开披露基金信息禁止行为。
2.基金的募集期限
基金管理人应当自收到准予注册文件之日起6个月内进行基金募集。
超过6个月开始募集，原注册的事项未发生实质性变化的，应当报中国证监会备案；发生实质性变化的，应当向中国证监会重新提交注册申请。
基金募集不得超过中国证监会准予注册的基金募集期限。基金募集期限自基金份额发售之日起计算。
3.基金的备案
基金募集期限届满，封闭式基金募集的基金份额总额达到准予注册规模的80%以上，开放式基金募集的基金份额总额超过准予注册的最低募集份额总额，并且基金份额持有人人数符合中国证监会规定的，基金管理人应当自募集期限届满之日起10日内聘请法定验资机构验资，自收到验资报告之日起10日内，向中国证监会提交验资报告，办理基金备案手续，并予以公告。
基金募集期间募集的资金应当存入专门账户，在基金募集行为结束前，任何人不得动用。
4.募集基金失败时基金管理人的责任
投资人交纳认购的基金份额的款项时，基金合同成立；
基金管理人依法向中国证监会办理基金备案手续，基金合同生效。
基金募集期限届满，不能满足法律规定的条件，无法办理基金备案手续，基金合同不生效，也即基金募集失败。基金募集失败，基金管理人应当承担下列责任：
①以其固有财产承担因募集行为而产生的债务和费用；
②在基金募集期限届满后30日内返还投资人已交纳的款项，并加计银行同期存款利息。
二、对公开募集基金销售活动的监管
（一）基金销售适用性监管
依据《证券投资基金销售管理办法》的规定，基金销售机构在销售基金和相关产品的过程中，应当坚持投资人利益优先原则，注重根据投资人的风险承受能力销售不同风险等级的产品，把合适的产品销售给合适的基金投资人。基金销售机构应当建立基金销售适用性管理制度，至少包括以下内容：
①对基金管理人进行审慎调查的方式和方法；
②对基金产品的风险等级进行设置、对基金产品进行风险评价的方式和方法；
③对基金投资人风险承受能力进行调查和评价的方式和方法；
④对基金产品和基金投资人进行匹配的方法。
基金销售机构所使用的基金产品风险评价方法及其说明应当向基金投资人公开。
基金销售机构应当加强投资者教育，引导投资者充分认识基金产品的风险特征，保障投资者合法权益。
基金销售机构办理基金销售业务时应当根据反洗钱法规相关要求识别客户身份，核对客户的有效身份证件，登记客户身份基本信息，确保基金账户持有人名称与身份证明文件中记载的名称一致，并留存有效身份证件的复印件或者影印件。
基金销售机构销售基金产品时委托其他机构进行客户身份识别的，应当通过合同、协议或者其他书面文件，明确双方在客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存与信息交换、大额交易和可疑交易报告等方面的反洗钱职责和程序。
（二）对基金宣传推介材料的监管
基金宣传推介材料，是指为推介基金向公众分发或者公布，使公众可以普遍获得的书面、电子或者其他介质的信息，基金宣传推介材料的制作、分发和发布应当符合相关规定，应当充分揭示相关投资风险。
宣传推介资料包括：
①公开出版资料；
②宣传单、手册、信函、传真、非指定信息披露媒体上刊发的与基金销售相关的公告等面向公众的宣传资料；
③海报、户外广告；
④电视、电影、广播、互联网资料、公共网站链接广告、短信及其他音像、通信资料；
⑤中国证监会规定的其他材料。
依据《证券投资基金销售管理办法》的规定:
基金管理人的基金宣传推介材料，应当事先经基金管理人负责基金销售业务的高级管理人员和督察长检查，出具合规意见书，并自向公众分发或者发布之日起5个工作日内报主要经营活动所在地中国证监会派出机构备案。
其他基金销售机构的基金宣传推介材料，应当事先经基金销售机构负责基金销售业务和合规的高级管理人员检查，出具合规意见书，并自向公众分发或者发布之日起5个工作日内报工商注册登记所在地中国证监会派出机构备案。制作基金宣传推介材料的基金销售机构应当对其内容负责，保证其内容的合规性，并确保向公众分发、公布的材料与备案的材料一致。
基金宣传推介材料必须真实、准确，与基金合同、基金招募说明书相符，不得有下列情形：
①虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；
②预测基金的证券投资业绩；
③违规承诺收益或者承担损失；
④诋毁其他基金管理人、基金托管人或者基金销售机构，或者其他基金管理人募集或者管理的基金；
⑤夸大或者片面宣传基金，违规使用安全、保证、承诺、保险、避险、有保障、高收益、无风险等可能使投资人认为没有风险的或者片面强调集中营销时间限制的表述；
⑥登载单位或者个人的推荐性文字；基金宣传推介材料应当含有明确、醒目的风险提示和警示性文字，以提醒投资人注意投资风险，仔细阅读基金合同和基金招募说明书，了解基金的具体情况。
（三）对基金销售费用的监管
依据《证券投资基金销售管理办法》的规定，基金管理人应当在基金合同、招募说明书或者公告中载明收取销售费用的项目、条件和方式，在招募说明书或者公告中载明费率标准及费用计算方法。
基金销售机构办理基金销售业务，可以按照基金合同和招募说明书的约定向投资人收取认购费、申购费、赎回费、转换费和销售服务费等费用。基金销售机构收取基金销售费用的，应当符合中国证监会关于基金销售费用的有关规定。
基金销售机构为基金投资人提供增值服务的，可以向基金投资人收取增值服务费。增值服务是指基金销售机构在销售基金产品的过程中，在确保遵守基金和相关产品销售适用性原则的基础上，向投资人提供的除法定或者基金合同、招募说明书约定服务以外的附加服务。
基金销售机构收取增值服务费的，应当符合下列要求：
①遵循合理、公开、质价相符的定价原则；
②所有开办增值服务的营业网点应当公示增值服务的内容；
③统一印制服务协议，明确增值服务的内容、方式、收费标准、期限及纠纷解决机制等；
④基金投资人应当享有自主选择增值服务的权利，选择接受增值服务的基金投资人应当在服务协议上签字确认；
⑤增值服务费应当单独缴纳，不应从申购（认购）资金中扣除；
⑥提供增值服务和签订服务协议的主体应当是基金销售机构，任何销售人员不得私自收取增值服务费；
基金销售机构提供增值服务并以此向投资人收取增值服务费的，应当将统一印制的服务协议向中国证监会备案。
客户维护费：基金管理人与基金销售机构可以在基金销售协议中约定依据基金销售机构销售基金的保有量提取一定比例的客户维护费，用以向基金销售机构支付客户服务及销售活动中产生的相关费用。基金销售机构收取客户维护费的，应当符合中国证监会关于基金销售费用的有关规定。
三、对公开募集基金投资与交易行为的监管
（一）基金的投资方式和范围
基金管理人运用基金财产进行证券投资，除中国证监会另有规定外，应当采用资产组合的方式。资产组合的具体方式和投资比例，依照法律和中国证监会的规定在基金合同中约定。采用资产组合投资方式是分散投资风险、保持基金财产适当流动性和收益稳定性的重要手段。
基金财产应当用于下列投资：
①上市交易的股票、债券；
②中国证监会规定的其他证券及其衍生品种。
（二）基金的投资与交易行为的限制
依据《证券投资基金法》的规定，基金财产不得用于下列投资或者活动：
①承销证券；
②违反规定向他人贷款或者提供担保；
③从事承担无限责任的投资；
④买卖其他基金份额，但是中国证监会另有规定的除外；
⑤向基金管理人、基金托管人出资；
⑥从事内幕交易、操纵证券交易价格及其他不正当的证券交易活动；
⑦法律、行政法规和中国证监会规定禁止的其他活动。
四、对公开募集基金信息披露的监管
（一）对基金信息披露的要求
基金管理人、基金托管人和其他基金信息披露义务人应当依法披露基金信息，并保证所披露信息的真实性、准确性和完整性。基金信息披露义务人应当确保应予披露的基金信息在中国证监会规定时间内披露，并保证投资人能够按照基金合同约定的时间和方式查阅或者复制公开披露的信息资料。真实、准确、完整、及时、可得
（二）基金信息披露的内容
①基金招募说明书、基金合同、基金托管协议；
②基金募集情况；
③基金份额上市交易公告书；
④基金资产净值、基金份额净值；
⑤基金份额申购、赎回价格；
⑥基金财产的资产组合季度报告、财务会计报告及中期和年度基金报告；
⑦临时报告；
⑧基金份额持有人大会决议；
⑨基金管理人、基金托管人的专门基金托管部门的重大人事变动；
⑩涉及基金财产、基金管理业务、基金托管业务的诉讼或者仲裁；
⑪中国证监会规定应予披露的其他信息。
（三）基金信息披露的禁止行为
公开披露基金信息，不得有下列行为：
①虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏；
②对证券投资业绩进行预测；
③违规承诺收益或者承担损失；
④诋毁其他基金管理人、基金托管人或者基金销售机构；
⑤法律、行政法规和中国证监会规定禁止的其他行为。
五、基金份额持有人及基金份额持有人大会
（一）基金份额持有人的法定权利：
①分享基金财产收益；
②参与分配清算后的剩余基金财产；
③依法转让或者申请赎回其持有的基金份额；
④按照规定要求召开基金份额持有人大会或者召集基金份额持有人大会；
⑤对基金份额持有人大会审议事项行使表决权；
⑥对基金管理人、基金托管人、基金服务机构损害其合法权益的行为依法提起诉讼；
公开募集基金的基金份额持有人有权查阅或者复制公开披露的基金信息资料；非公开募集基金的基金份额持有人对涉及自身利益的情况，有权查阅基金的财务会计账簿等财务资料。
（二）基金份额持有人大会及其日常机构
基金份额持有人大会由全体基金份额持有人组成，行使下列职权：
①决定基金扩募或者延长基金合同期限；
②决定修改基金合同的重要内容或者提前终止基金合同；
③决定更换基金管理人、基金托管人；
④决定调整基金管理人、基金托管人的报酬标准；
⑤基金合同约定的其他职权。
按照基金合同约定，基金份额持有人大会可以设立日常机构，行使下列职权：
①召集基金份额持有人大会；
②提请更换基金管理人、基金托管人；
③监督基金管理人的投资运作、基金托管人的托管活动；
④提请调整基金管理人、基金托管人的报酬标准；
⑤基金合同约定的其他职权。
基金份额持有人大会的日常机构，由基金份额持有人大会选举产生的人员组成；其议事规则，由基金合同约定。
基金份额持有人大会及其日常机构不得直接参与或者干涉基金的投资管理活动。
（三）公开募集基金的基金份额持有人权利行使
1.基金份额持有人大会的召集
基金份额持有人大会由基金管理人召集。
基金份额持有人大会设立日常机构的，由该日常机构召集；该日常机构未召集的，由基金管理人召集。
基金管理人未按规定召集或者不能召集的，由基金托管人召集。基金份额持有人大会的日常机构、基金管理人、基金托管人都不召集的，代表基金份额10%以上的基金份额持有人有权自行召集，并报中国证监会备案。
召集人应当至少提前30日公告基金份额持有人大会的召开时间、会议形式、审议事项、议事程序和表决方式等事项。基金份额持有人大会不得就未经公告的事项进行表决。
2.基金份额持有人大会的召开
基金份额持有人大会可以采取现场方式召开，也可以采取通信等方式召开。
每一基金份额具有一票表决权，基金份额持有人可以委托代理人出席基金份额持有人大会并行使表决权。
基金份额持有人大会应当有代表1/2以上基金份额的持有人参加，方可召开。参加基金份额持有人大会的持有人的基金份额低于前款规定比例的，召集人可以在原公告的基金份额持有人大会召开时间的3个月以后、6个月以内，就原定审议事项重新召集基金份额持有人大会。重新召集的基金份额持有人大会应当有代表1/3以上基金份额的持有人参加，方可召开。
3.基金份额持有人大会的决议规则
一般事项：基金份额持有人大会就审议事项做出决定，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的1/2以上通过；
重要事项：但是，转换基金的运作方式、更换基金管理人或者基金托管人、提前终止基金合同、与其他基金合并，应当经参加大会的基金份额持有人所持表决权的2/3以上通过。基金份额持有人大会决定的事项，应当依法报中国证监会备案，并予以公告。
第五节对非公开募集基金的监管
一、非公开募集基金的基金管理人的登记
我国对于非公开募集基金的基金管理人没有严格的市场准入限制，担任非公开募集基金的基金管理人无须中国证监会审批，而实行登记制度，即非公开募集基金的基金管理人只需向基金业协会登记即可。对于非公开募集基金管理人的内部治理结构也没有强制性的监管要求，而由基金业协会制定相关指引和准则，实行自律管理。这降低了非公开募集基金管理人的设立难度和设立成本，也利于非公开募集基金灵活运作，体现了区别监管的理念。
各类私募基金管理人向基金业协会申请登记，报送以下基本信息：
①工商登记和营业执照正副本复印件；
②公司章程或者合伙协议；
③主要股东或者合伙人名单；
④高级管理人员的基本信息；
⑤基金业协会规定的其他信息。
基金业协会应当在私募基金管理人登记材料齐备后的20个工作日内，通过网站公告私募基金管理人名单及其基本情况的方式，为私募基金管理人办结登记手续。
二、对非公开募集基金募集行为的监管
非公开募集基金募集行为包含推介私募基金，发售基金份额（权益），办理基金份额（权益）认/申购（认缴）、赎回（退出）等活动。监管的重点集中在募集环节，主要体现为：确立合格投资者制度；禁止公开宣传推介；规范基金合同必备条款并强化违反监管规定的法律责任。
办理私募基金管理人登记的机构可以自行募集其设立的私募基金（自行募集）
在中国证监会注册取得基金销售业务资格并已成为中国基金业协会会员的机构可以接受私募基金管理人的委托募集私募基金（委托募集）
（一）对非公开募集基金募集对象的限制
非公开募集基金应当向合格投资者募集，合格投资者累计不得超过200人。投资者转让基金份额的，受让人应当为合格投资者且基金份额受让后投资者人数应当符合法规规定。
合格投资者：是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只私募基金的金额不低于100万元且符合下列相关标准的单位和个人：
①净资产不低于1000万元的单位；
②金融资产不低于300万元或者最近3年个人年均收入不低于50万元的个人。
（上述金融资产包括银行存款、股票、债券、基金份额、资产管理计划、银行理财产品、信托计划、保险产品、期货权益等。）
下列投资者视为合格投资者：
①社会保障基金、企业年金等养老基金，慈善基金等社会公益基金；
②依法设立并在基金业协会备案的投资计划；
③投资于所管理私募基金的私募基金管理人及其从业人员；
④中国证监会规定的其他投资者。
以合伙企业、契约等非法人形式，通过汇集多数投资者的资金直接或者间接投资于私募基金的，私募基金管理人或者私募基金销售机构应当穿透核查最终投资者是否为合格投资者，并合并计算投资者人数。但是，符合上一段落第①②④项规定的投资者投资私募基金的，不再穿透核查最终投资者是否为合格投资者和合并计算投资者人数。
（二）对非公开募集基金推介方式的限制
非公开募集基金，不得向合格投资者之外的单位和个人募集资金。不得通过下列媒介渠道推介私募基金：
公开出版资料；
面向社会公众的宣传单、布告、手册、信函、传真；
海报、户外广告；
电视、电影、电台及其他音像等公共传播媒体；
公共、门户网站链接广告、博客等；
未设置特定对象确定程序的募集机构官方网站、微信朋友圈等互联网媒介；
未设置特定对象确定程序的讲座、报告会、分析会；
未设置特定对象确定程序的电话、短信和电子邮件等通信媒介及法律行政法规、中国证监会的有关规定和中国基金协会自律规则禁止的其他行为。
这一规定同样适用于非公开基金份额的转让，基金份额持有人也不得采用公开宣传的方式向非合格投资者转让基金份额。
私募基金管理人、私募基金销售机构不得向投资者承诺投资本金不受损失或者承诺最低收益。
私募基金管理人自行销售私募基金的，应当采取问卷调查等方式，对投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，由投资者书面承诺符合合格投资者条件；应当制作风险揭示书，由投资者签字确认。
私募基金管理人委托销售机构销售私募基金的，私募基金销售机构应当采取上述规定的评估、确认等措施。
投资者风险识别能力和承担能力问卷及风险揭示书的内容与格式指引，由基金业协会按照不同类别私募基金的特点制定。
私募基金管理人自行销售或者委托销售机构销售私募基金，应当自行或者委托第三方机构对私募基金进行风险评级，向风险识别能力和风险承担能力相匹配的投资者推介私募基金。
投资者应当如实填写风险识别能力和承担能力问卷，如实承诺资产或者收入情况，并对其真实性、准确性和完整性负责。填写虚假信息或者提供虚假承诺文件的，应当承担相应责任。投资者应当确保投资资金来源合法，不得非法汇集他人资金投资私募基金。
（三）规定非公开募集基金的基金合同的必备条款
基金合同是规范基金管理人、基金托管人和基金份额持有人等基金当事人权利义务关系的协议。基金合同对基金当事人具有约束力，也是保护基金份额持有人的最重要的法律文件。法律规定非公开募集基金的基金合同的必备条款，有利于投资者权益的保护。
1、契约型基金—基金合同
私募基金合同的名称中须标识“私募基金”“私募投资基金”字样。私募基金进行托管的，私募基金管理人、基金托管人以及投资者三方应当共同签订基金合同；基金合同明确约定不托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施、保管机制和纠纷解决机制。
契约型私募基金合同的必备条款应包括：
①声明与承诺；
②私募基金的基本情况；
③私募基金的募集；
④私募基金的成立与备案；
⑤私募基金的申购、赎回与转让；
⑥当事人及权利义务；
⑦私募基金份额持有人大会及日常机构；
⑧私募基金份额的登记；
⑨私募基金的投资；
⑩私募基金的财产；
⑪交易及清算交收安排；
⑫私募基金财产的估值和会计核算；
⑬私募基金的费用与税收；
⑭私募基金的收益分配；
⑮信息披露与报告；
⑯风险揭示；
⑰基金合同的效力、变更、解除与终止；
⑱私募基金的清算；
⑲违约责任；
⑳争议的处理；
㉑其他事项。
2、公司型基金—公司章程
公司型基金章程应当具备的条款包括：
①基本情况；
②股东出资；
③股东的权利义务；
④入股、退股及转让；
⑤股东（大）会；
⑥高级管理人员；
⑦投资事项；
⑧管理方式；
⑨托管事项；
⑩利润分配及亏损分担；
⑪税务承担；
⑫费用和支出；
⑬财务会计制度；
⑭信息披露制度；
⑮终止、解散及清算；
⑯章程的修订；
⑰一致性；
⑱份额信息备份；
⑲报送披露信息等。
3、合伙型基金—合伙协议
合伙协议应具备的条款包括：
①基本情况；
②合伙人及其出资；
③合伙人的权利义务；
④执行事务合伙人；
⑤有限合伙人；
⑥合伙人会议；
⑦管理方式；
⑧托管事项；
⑨入伙、退伙、合伙权益转让和身份转变；
⑩投资事项；信息备份；
⑪利润分配及亏损分担；
⑫税务承担；
⑬费用和支出；
⑭财务会计制度；
⑮信息披露制度；
⑯终止、解散与清算；
⑰合伙协议的修订；
⑱争议解决；
⑲一致性；
⑳份额信息备份
㉑报送披露信息等。
三、对非公开募集基金运作的监管
（一）非公开募集基金的备案
各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续，报送以下基本信息：
①主要投资方向及根据主要投资方向注明的基金类别。
②基金合同、公司章程或者合伙协议。资金募集过程中向投资者提供基金招募说明书的，应当报送基金招募说明书。以公司、合伙等企业形式设立的私募基金，还应当报送工商登记和营业执照正副本复印件。
③采取委托管理方式的，应当报送委托管理协议。委托托管机构托管基金财产的，还应当报送托管协议。
基金业协会应当在私募基金备案材料齐备后的20个工作日内，通过网站公告私募基金名单及其基本情况的方式，为私募基金办结备案手续。基金业协会为私募基金管理人和私募基金办理登记备案不构成对私募基金管理人投资能力、持续合规情况的认可，不作为对基金财产安全的保证。
（二）非公开募集基金的托管
基金托管制度是规范基金运作、保护基金投资者合法权益的一项重要制度，基金托管人作为共同受托人对基金管理人的投资运作负有监督职责。但也有些非公开募集基金规模较小或者投资者较少，基金投资人基于对基金管理人的信任或者出于节省基金托管费用的考虑，不再需要基金托管。因此，《证券投资基金法》允许非公开募集基金的当事人对于设置基金托管人做例外约定，即非公开募集基金应当由基金托管人托管，但是基金合同另有约定除外。
《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，除基金合同另有约定外，私募基金应当由基金托管人托管。基金合同约定私募基金不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷解决机制。
（三）非公开募集基金的投资运作行为规范
与公开募集基金的投资范围相比，非公开募集基金的投资范围更加宽泛。依据《证券投资基金法》的规定，非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及中国证监会规定的其他证券及其衍生品种。
《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的，应当坚持专业化管理原则；管理可能导致利益输送或者利益冲突的不同私募基金的，应当建立防范利益输送和利益冲突的机制。
私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业人员从事私募基金业务，不得有以下行为：①将其固有财产或者他人财产混同于基金财产从事投资活动；②不公平地对待其管理的不同基金财产；③利用基金财产或者职务之便，为本人或者投资者以外的人牟取利益，进行利益输送；④侵占、挪用基金财产；⑤泄露因职务便利获取的未公开信息，利用该信息从事或者明示、暗示他人从事相关的交易活动；⑥从事损害基金财产和投资者利益的投资活动；⑦玩忽职守，不按照规定履行职责；⑧从事内幕交易、操纵交易价格及其他不正当交易活动；⑨法律、行政法规和中国证监会规定禁止的其他行为。
投资范围很广泛：非公开募集基金财产的证券投资，包括买卖公开发行的股份有限公司股票、债券、基金份额以及中国证监会规定的其他证券及其衍生品种。
防范利益输送和冲突：同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的，应当坚持专业化管理原则；管理可能导致利益输送或者利益冲突的不同私募基金的，应当建立防范利益输送和利益冲突的机制。
（四）非公开募集基金的信息披露和报送
对投资者：
私募基金管理人、私募基金托管人应当按照合同约定，如实向投资者披露基金投资、资产负债、投资收益分配、基金承担的费用和业绩报酬、可能存在的利益冲突情况以及可能影响投资者合法权益的其他重大信息，不得隐瞒或者提供虚假信息。信息披露规则由基金业协会另行制定。
对协会：
私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，及时填报并定期更新管理人及其从业人员的有关信息、所管理私募基金的投资运作情况和杠杆运用情况，保证所填报内容真实、准确、完整。发生重大事项的，应当在10个工作日内向基金业协会报告。私募基金管理人应当于每个会计年度结束后的4个月内，向基金业协会报送经会计师事务所审计的年度财务报告和所管理私募基金年度投资运作基本情况。三、对非公开募集基金运作的监管资料保存：私募基金管理人、私募基金托管人及私募基金销售机构应当妥善保存私募基金投资决策、交易和投资者适当性管理等方面的记录及其他相关资料，保存期限自基金清算终止之日起不得少于10年。
