来源：基础设施REITsDJT
贵州省人民政府发展研究中心发布的《化解地方政府债务情况调研报告》引起了广泛关注。
省政府发展研究中心财税金融研究处先后赴贵阳贵安、遵义、毕节、六盘水等地开展了化解贵州地方政府债务情况专题调研。
调研组在遵义市召开化解贵州地方政府债务专题调研座谈会调研发现，债务问题已成为摆在各地政府面前重大而又亟需解决的问题，但受制于财力水平有限，化债工作推进异常艰难，仅依靠自身能力已无法得到有效解决。下一步，调研组将根据了解到的实际情况和各市县反映的突出问题，积极向国研中心争取智力支持，为化解贵州地方政府债务提出差异化、可操作的建议。
除贵州之外，宝鸡市财政局也表示，当前县区间财政收入进度不均衡，市本级支出增幅明显偏低，政府性债务化解难度越来越大；甘肃国投集团称，集团本部面临带息负债持续增加、财务费用不断上升、投资收益不确定性风险加大等严峻考验；山东聊城度假区表示，不承担兜底责任的债务，督促融资平台通过自身收益偿还……
针对区县级城投在推进县城城镇化过程中面临的融资难问题，我们提出以下建议：
1. 充分利用政策机遇，因地制宜地选择各种融资支持工具
推进县城城镇化，《意见》从政策层面提供了多方面的资金保障，以政策性银行贷款为例，在目前推进县城城镇化政策大背景下，获得这种贷款可能相对较为容易。因而，对于区县级城投，在目前县城城镇化的政策机遇下，需要充分利用政策赋予的各种融资支持工具，来支持县城城镇化的发展。对于有收益的公益性项目，可以对接地方政府专项债券或者发行新型城镇化建设专项企业债券。对于准公益性项目，可以充分利用PPP模式或者银行贷款。对于经营性项目，可以综合利用新型城镇化建设专项企业债券和银行贷款。对于符合条件的项目，可以利用公募REITS扩募，从而推动相关领域的建设。
具体来看，地方政府专项债方面，城投企业对接专项债资金后要尽快推动项目建设，形成实物工作量，补齐县城基础设施建设短板。新型城镇化建设专项企业债券方面，相较一般企业债其发行条件有所放宽，且鼓励采用“债贷组合”增信方式，适合实力相对较弱的县级城投。PPP模式方面，可以根据区县级政府可支配财力的承受能力，分年度规划符合条件的PPP项目，逐步合理扩大社会资本方在县城城镇化建设中的作用。银行贷款方面，考虑到县城基础设施项目周期长且收益不高，商业银行根据市场利率定价较难满足城镇化建设需求，而政策性银行贷款利率较低，有政策性导向，在目前县城城镇化政策背景下可为县城基础设施建设提供大量长期、稳定且低成本的资金。
2. 优化区域内城投资产，做强做大城投
区县级城投实力较弱，优质资产缺乏，业务收入模式较为单一，导致其融资能力较弱。因而，优化城投企业资产，实现做大做强，可以增强城投企业融资能力，化解融资难问题。
具体路径：一是，可以由地方政府剥离城投企业公益性资产同时注入优质资产或者整合区域内城投资产。剥离公益性资产主要是对纯公益性资产、储备土地等不合规资产进行剥离。注入优质资产主要是注入地方有收益、有现金流入的国有企业股权或者资产，可事实上有很多县级政府可能拿不出可直接注入城投的有效资产，但由于部分县级政府其下属城市管理职能机构掌控了一定的经营性资产，也可以将这部分资产进行市场化改造后再注入城投公司，可以构成城投企业优质资产。由于部分区县级政府国有资产分布较为分散，掌握在不同的城投企业手中，区县级政府可以将区域内城投企业进行整合，同时加强被整合城投在人事、资产、业务和债务风险等方面的协同，在融资上则可能会发挥一加一大二的效果。
二是，由上级政府城投对区县级城投进行整合，或者引入央企整合。由上级政府城投对区县级城投进行整合目前在国内部分地区有推行，这有利于充分整合当地国有资产、做大做强城投企业、充分发挥城投企业的建设作用，但弊端是可能整合后资源并非用于区县级城镇化建设。《意见》提到引入鼓励中央企业等参与县城建设，因而也可以由央企对地方城投企业进行吸收整合，特别是对从事水务、垃圾焚烧等准公益性事业的城投企业，如果有央企进入，既可以带来央企资金，增强技术实力，还能借助央企资质，提升融资能力，从而推动城镇化建设。
3．打造优质项目，创新投融资模式
城投企业实力较弱，以主体信用融资面临较多的困难，但却可以通过打造一批有收益的优质项目，通过项目融资的方式拓宽融资渠道。相对银行贷款、债券融资等传统融资更关注项目主体的资信和资产情况，项目融资更关注项目未来现金流产生能力和项目资产的价值，项目融资模式包括BOT、PPP、ABS、PFI等，公募REITS也是其中的一种。虽然目前《意见》中重点列举了PPP模式、公募REITS两种项目融资模式，但城投企业还可以创新投融资模式，为城镇化项目开展融资。比如借助县城城镇化发展特色产业的机遇，打造一批有比较优势的特色产业项目，通过ABS等开展项目融资，拓宽融资渠道，不断推进特色产业的发展。另外，对于优质县城城镇化建设项目，城投企业还可以通过引入新型城镇化基金以股权融资的方式解决项目融资难题。
打造优质项目的过程中，加强对项目的经营和管理较为关键，过去城投企业因为疏于项目管理导致项目经营失败的情况不在少数。因而，首先，在项目投入前，要加强可行性及成本效益分析，不能单凭领导拍脑袋决策，切实做到收益可期，经营风险可控。其次，项目建设中要加强监督约束机制，项目结束后要对项目进行绩效评估。再者，在项目投融资过程中加强“投、融、管、还”的闭环管理，防止建设运营过程中资金断档和违约风险。
4．注意融资合规性，化解债务风险
城投企业破解融资难问题，还需注意融资合规性，防范新增隐性债务。最近财政部通报了8起涉及安徽、河南、贵州、江西、湖南、浙江等地地方政府隐性债务问责案例，除了安徽安庆市一例属于地市级外，其他案例均为区县级，且大多与当地城投企业有关，反映出监管层对隐性债务保持高压态势。
防范新增隐性债务新增风险，首先要注意项目的合规性，从事公益性项目需要项目具有一定的收益性，项目能够实现收益融资自平衡。对于以委托代建模式接受政府公益性项目，城投企业可以为项目开展前期准备、投融资管理和代建管理等方面的服务，并收取一定的代建管理费，但项目所需资金应该纳入财政预算安排，由业主单位负责落实到位，城投企业不能通过延期付款进行融资，不能先建设后付款，不能做项目借债融资。对于以PPP模式开展的项目，需要认真开展财政可承受能力论证，严格筛选具有投融资能力、建设运营能力的社会资本方，同时，还需注意PPP协议中不能存在政府兜底、回购资本金、固定回报等条款。
由于城投企业债务负担较重，尤其是区县级城投，收入来源较为单一，偿债压力较大，同时，筹资渠道较窄，融资较为困难，因而，化解债务压力，防范违约风险，是区县级破解融资难的重要前提，否则，一旦发生信用风险事故，城投企业融资将会雪上加霜。有鉴于此，城投企业需要加强债务管理，做好债务到期时点的资金安排，重要的是，由于城投企业所负担的债务大部分是替地方政府从事项目所举借的，因而要争取地方政府债务化解的支持，争取财政资金安排化债、争取地方政府再融资债券化债、出售资产化债，或者通过展期、借新还旧等方式偿债，从而消除债务违约隐患。
