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今天为大家手机整理了海外PPP项目的运作模式，监管模式，融资模式和成功案例，以下为正文：
海外PPP项目的最早实行国家
英国是世界上最早实行PPP的国家，PFI/PF2是英国典型的PPP运作模式。截止2013年末，英国共有PFI/PF2项目725个，投资总额542亿英镑，其中665个项目进入运营阶段，约占公共部门总投资的11%，涉及医疗健康、国防设施、教育、交通、环境、文体设施等领域。PFI/PF2模式在英国的成功运用，一方面，缓解了政府的财政压力，另一方面，显著提高了公共服务效率。
《一》海外PPP项目的运作模式
作为西方国家政府治理创新中的一个概念，是由英国的Reymont最先创立。PPP模式支持政府与私营部门建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准进行公共品生产。
PPP有广义和狭义之分。联合国培训研究院定义为“公私合作制涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题“。欧盟委员会定义为”公私合作制是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务”。加拿大公私合作制国家委员会定义为“公私合作制是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含两层含义：广义上是公共机构或企业与私人部门以某种形式合作，包括公共机构授权给私人部门为改善公共服务而进行的一种正式合作；狭义上是指公共部门与私人部门共同参与上产和提供物品和服务的制度安排，是一种项目融资方式，公共机构或企业与私人部门以同等产出水平提供服务，通常是以公私组成的新主体的形式提供服务。
海外PPP模式分析
1 PPP在国际上的应用：各国设立模式存在差异
PPP 模式在全球范围广泛应用。在欧盟国家尤其是英国，PPP 适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大多数国家，PPP 适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP 市场最为发达。分国别看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目的规模和管理水平处于领先地位。
PPP名义价值已约有7000多亿美元（图表1）。因为PPP的定义在各国和各部门都不相同，统计口径和统计数据存在多种版本，这里统一采用PWF的数据简要说明。1985－2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元。其中欧洲大约占到全球PPP 名义价值的45.6％；亚洲和澳大利亚所占份额为24.2%；墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%；美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8％；非洲和中东地区PPP名义价值为315亿美元，在全球的份额为4.2%。
海外PPP中心职能存在共同点。各国PPP中心的职能因各自的政治体制、法律体系和发展水平有所差异，但总体看主要职能包括（1）提出政策建议，包括筛选PPP的行业、选择合适的PPP 模式和设计冲突解决机制等；（2）参与项目审核，决定项目是否适合PPP模式；（3）提供技术支持，与市场投资人沟通互动；（4）提高行政能力，提供政府部门对PPP的认识；（5）支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资；（6）建立信息平台。搭建PPP政策和项目信息平台，促进市场竞争。
各国PPP中心的设置机构不同（图表2）。（1）从国家层面的PPP中心设置来看，英国、澳大利亚、南非等国设立于财政部，而德国、韩国则独立于财政部门之外。海外运行较为成功的PPP中心多设于财政部，因为有助于将PPP与其他财政支出、政府债务统筹管理。（2）其次，地方层面是否设立PPP中心则很大程度上取决于本国的经济规模与结构，及投资决策权的下放程度。英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP中心外，均设立了地方PPP中心。
图表1：PPP主要在欧洲和澳大利亚实施（1985-2011年）
图表2：PPP中心的设置
《二》海外PPP项目的监管模式
地方自主模式：美国、澳大利亚的制度
模式特征及总体评价
在“地方自主”模式中，PPP中心自下而上推动，由地方政府先行设置PPP中心，再在中央层面设置，该模式经常出现在联邦制国家。这种模式主要包含以下三个特征：首先，从审批权限看，地方政府因享有极大的经济自治权而对PPP项目具有审批决策权，中央对地方PPP项目则缺乏审批权限；其次，从职能划分看，由于中央政府的PPP监管职能较为弱化，因此不会在政府部门以外单独设立一个新的PPP中心提供技术支持，而是将二者合一，由中央政府的某一个部门行使PPP宏观职能，如出台政策指引和提供部分资金，以便引导和支持地方PPP项目的开展；再次，从全国各地发展差异看，由于缺乏强有力的中央调控，因此一国内部各地政府PPP中心设置的差异较大，即便是相邻州的情况都可能相差甚远。
以上特征导致这些国家各地PPP发展进程各异，PPP监管机构的设置和职能也不一。中央政府缺乏对地方PPP项目的具体管辖权，在机构设置和功能定位上处于辅助地位。因此这些国家的PPP发展完全取决于地方态度，导致各国发展差异较大，既有PPP发展较好的澳大利亚，也有发展较慢的美国。但是，这种模式也赋予地方极大的自主权和灵活性，使得各地政府能够根据本地经济条件和社会状况自主选择发展模式，因地制宜，而不至于出现中央一声令下，全国各地PPP大量上马、遍地开花，发展模式千篇一律的假繁荣。
中央主导模式：韩国、英国的制度
（一）模式特征及总体评价
与地方主导模式不同，以韩国、英国等国为典型代表的中央主导模式则呈现出以下三个特征：首先，从审批权限看，全国PPP政策和项目主导权被控制在中央层面，而且主要集中在中央财政部门；其次，从权力分工看，PPP主管部门和技术支持机构相互独立，中央一方面在财政部门内部设置PPP监管机构，负责全国PPP项目的审批和监管，另一方面会单独设置一个专门的PPP中心，作为政府智库，为政府部门提供技术支持；再者，从全国发展差异看，由于具有强有力的中央推动和统一管理，全国各地PPP发展都较为均衡。
一般而言，中央主导模式主要存在于中央集权国家或具有严格预算制度的单一制国家之中，使得全国大型基础设施项目都必须纳入由财政部制定的年度预算，这样有利于对全国基础设施发展进行通盘设计，使PPP能够有计划、均衡地发展。此外，中央PPP机构明确分工也使得各自能够更好地履行相应职责。专门PPP中心的设立能够为政府提供更加专业的技术支持，使得项目操作流程更加规范、有序。全国各地PPP准则相对统一也有利于消除地方壁垒，推动PPP全国市场的发展。但是，这种模式也带来一些弊端，如由于控制严格容易导致PPP项目程序繁琐、时间较长、耽误效率；再者中央统一推动容易造成一刀切和跟风，不利于各地独立自主决策。
平行混合模式：德国、法国的制度
模式特征及总体评价
平行混合模式以德国、法国为代表。中央集权的历史和地方化的近代进程使得这些国家在央地权力的配置上出现了平行混合特点。德国虽然是联邦制国家，但由于中央集权的历史背景使得其与其他“竞争式权力分离联邦制”或“二元联邦制”国家明显不同，因而被称为“合作的联邦制”。在这种制度安排下，联邦和州分别拥有自己的宪法和权力体系，但在《基本法》的框架下，双方都把合作置于重要地位。在中央享有立法主导权的同时，地方也有对经济事务和财政管理享有主导权。法国虽然是一个典型的中央集权国家，但在近三十年中显示出明显的“地方化”倾向，从20世纪70年代起，开始赋予地方政府一些行政权力，并在1982年通过第一部地方化法令——《关于市镇、省、大区的权力和自由法》，2003年前后又进行了第二轮地方化法案，通过关于地方分权的宪法修正案，改革后的法国从“集权型”国家转变为“双轨型”，其核心是将权力让渡给地方，其中也包括管理PPP项目的经济管理权。
平行混合模式具有以下三种特征：首先，中央和地方分别对管辖权限范围内的项目进行审批和管理；其次，中央会设置一个单独的PPP中心为政府提供技术支持，另外，一些中央部委也会在各自部门内设置专门的PPP中心，以处理本部门所管辖的项目；再者，各地都会依据自身情况设置PPP中心，并且有选择性地听从中央的规定。这种模式一方面由于地方享有一定经济权限，因而有利于地方因地制宜；另一方面由于中央集权传统又能确保央地之间和全国范围内的交流，但是该模式运行的有效性特别依赖于一国特定的央地权力分配体制。
《三》海外 PPP项目的融资模式
海外PPP的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场（权益融资和债券）、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。一般来看，银行贷款和资本市场为主要融资方式。各融资方式比较见图表1。
图表1：PPP可能的融资渠道
PPP项目融资多以债务融资为主，权益资本金为少数（图表1）。具体到每个项目，融资结构会存在较大的差异，但总体看项目公司一般出很少部分的权益资本金，其余的多数是通过债务融资，包括银行贷款、发行企业债券、资产证券化及信托等各种方式。一般来说，PPP模式中政府会对项目债务可能有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。具体看：
1) 项目公司自有资金一般都较少,大部分还是需要通过债务融资获得资金。
以我们获得数据较全的6个国内外PPP案例为例，项目公司平均自有资金占比仅为30%，其余70%需要通过债务融资。其中，在澳大利亚悉尼港海底隧道项目中，项目公司自有资金占比还不到10%。
2) 融资方式目前主要是以银行的长期借款为主。
在6个案例中，银行长期借款占比总融资额的比重超过80%，贷款期限一般都在10年以上。其他融资方式还包括发行企业债券，譬如澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行30 年期4.86 亿澳元的企业债券；还有少部分通过信托融资，譬如在“鸟巢”体育场项目中，通过信托收益凭证融资3亿元。
3) PPP模式融资成本相对来说都比较低。
一般来说，PPP模式中政府会对项目债务有一定的隐形支持，项目公司可以更加容易的以较低成本拿到借款。6个案例中10年期以上的借款成本仅接近或略高于10年期国债，比一般的商业银行借款利率都要低。譬如，马来西亚南北高速公路的15年银行贷款利率为8%，同当时的国债收益率相当，显著低于一般的银行商业贷款；澳大利亚悉尼港海底隧道项目发行的30年期的企业债券，票利率仅为6%，甚至显著低于当时12%的10年期国债收益率。
图表1：不同的PPP项目融资方式，融资成本一般比较低，可能有政府的隐形支持
《四》海外PPP项目成功案例：以英国、澳大利亚为例
英国PPP成功在于责任清晰、监控从严，重绩效
英国PPP模式开展有特有的背景。（1）历史欠账过多，20世纪90年代英国基础设施需要巨大的维修资金，但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。（2）“双超”现象普遍，在政府采购过程中经常遇到工时超期和成本超支的风险。（3）资本预算有限。为了控制财政风险，对政府债务占比具有一定的限制，当政府债务达到一定规模便很难再提高政府公共开支预算。
英国PPP模式的特点（图表1）：英国的PPP项目可分为两大类，一是特许经营（由使用者付费），二是私人融资计划（PFI、PF2，由政府付费）。其主要特点包括（1）风险管控，降低政府风险。（2）成本固定，运营周期长。（3）产出为基础，重绩效后付费。（4）领域集中，交通项目投资比重大。（5）较少采用特许经营，多数情况下采用PFI。
图表1：英国的PPP项目主要有5大特点
案例分析1：英国赛文河第二大桥项目，成功秘诀在于风险的处理
案例背景：赛文河位于英格兰和威尔士之间，割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车，到20世纪80年代第一大桥难以满足通行需求，需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张，决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥建设、运营和维护，同时接管第一大桥。
项目分析：该项目于1984年启动前期准备工作，1986年确定建设方案，赛文河大桥公司中标。除特许经营协议外，1992年当地议会通过《赛文河大桥法案》，其中明确规定特许经营期自1992年4月底开始，最长为30年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费，且只自东向西单向收费，收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。
财务信息：项目总成本为5.81亿英镑，包括新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内两座大桥的运营和维护费用。最终融资安排为：银行贷款1.9亿英镑、BEI 贷款1.5亿英镑、债券1.31亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000万英镑。
项目参与方（图表2）：英国国家道路局、赛文河大桥公司、托马斯.柏西事务所、哈尔克罗事务所、VINCI公司、美国银行和巴克莱银行。
项目实施中的风险与处理：（1）环境风险。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深入研究，寻求了化解措施。包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。（2）公众反对。根据公众意见，政府调整了桥口引路的选址，将面向威尔士的收费站与周边社区隔离，并补建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔离。（3）第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化，给特许经营方带来交通流量和收入风险，可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同，特许经营方在以下情形不必对第一大桥进行维护：桥梁初始设计或施工质量差，交通流量高于预期。因特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程，故不用承担缆索老化的维护。这些措施减轻了特许经营方的运营压力。
项目实施效果：第二大桥建成通车及第一大桥修缮后，赛文河两岸通行的交通压力大大缓解。两桥日均车流量66000辆。该项目是由使用者付费，特许经营方同时获得第一大桥的运营维护和收费权，避免两桥竞争，特许经营协议明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运营得益于风险控制得当。
案例总结：赛文河第二大桥PPP项目的主要在于有强烈的市场需求（当时的第一座大桥已经难以满足通行需求）和项目完工后有稳定的现金流入（过桥费）。项目实施过程中政府在项目定价和风险控制等方面有成熟的操作，这也提供了相对稳定的政策支持。
图表2：英国赛文河第二大桥项目各参与方
澳大利亚PPP 模式的特点：责任明晰
项目多集中在基础设施和公益事业领域。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。其PPP项目特点有：
1) 建立专业管理部门或机构。澳大利亚基础设施管理局为联邦政府的PPP管理机构，负责对全国PPP项目进行管理，并审批所有PPP建设项目。州政府设立PPP指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及专家担任委员。
2) 确定项目标准。PPP项目明确的条件：（1）项目具有一定的价值和规模；（2）技术具有复杂性和新颖性；（3）能够帮助政府实现一定的风险分散和转移；（4）项目具有很大的设计和技术创新空间；（5）项目所有者具有较高的PPP项目实施能力；（6）配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中受益。
3) 明确公私部门的角色和责任。公共部门承担土地风险，私人部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，也可以负责经营。政府则对建设和服务是否达标进行监管。
4) 确保私人部门利益。只要符合政府要求并投入运营的PPP项目，政府即会向私营部门付费。另外，政府在某些PPP项目中让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图。
5) 进行有效风险管理。
6) 建立严格的审计和绩效评级机制。（1）在PPP项目中，政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务，并明确政府、环境变化时可再商谈的条款，保证合同的公正合理。（2）澳大利亚合同法从法律上保证合同的履行，一方违约另一方可起诉。若企业违法，将会失去声誉和今后参与其他项目的机会。若政府对项目判断失误，选民会在选举中用投票来表达意见。
案例分析2：澳大利亚阿德莱德水务项目，创造良好的社会效益
案例背景：项目于1994年11月开始资格审核，1995年10月联合水务公司中标。联合水务公司（社会资本方）接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。
参与方（图表3）：社会资本方—联合水务公司。公共部门方—南澳大利亚水务公司，负责获取收入、管理客户关系、管理集水区与制定服务标准，对基础设施拥有所有权并控制资本支出。
项目管理：资产管理计划由联合水务与南澳大利亚是水务公司协商制定，包含1年期、5年期和25年期，最后由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。
项目成果：（1）联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式，不仅在合同履行方面出色，指标完成率超过90%，而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地。（2）在经济效益等方面，该项目通过PPP模式为南澳大利亚水务公司节省了约2亿美金的成本，另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设，为国家节省了近4300万美元的资金。（3）社会效益方面，项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系，建立了世界级的研发中心，改进了污水处理技术。
案例总结：与英国赛文河大桥一样，有强烈的市场需求和稳定的现金流入是是PPP项目成功的前提，而公共部门对项目实施状况赏罚分明，亦使得私营部门有较强动力把项目做大做强。
图表3：澳大利亚阿德莱德水务项目各参与方
海外PPP成功之处在责任明晰、利益分配均匀、风险控制得当。虽然各个PPP的管理模式有区别，不同项目也面临不同的困难。但总体看，成功的PPP都有强烈的市场需求和相对稳定的现金流入，公共与私营部门责任清晰、私人部门在PPP中能获取相当的利润或补尝，在项目实施工程中有成熟的应对方案等共性。
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