作者｜周兰萍 中伦律师事务所
来源｜《工程争议与并购》
本系列文章共两篇，本文为系列文章第一篇
2020年2月21日，财政部办公厅发布了《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10 号），该通知的发布意味着业内期盼已久的污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本（以下简称“示范文本”）终于面世，也预示着国内PPP项目合同体系规范化、标准化工作将更上一个台阶。在示范文本的助力之下，PPP对于国内基础设施补短板领域项目的实施以及国家“稳投资”目标预期的实现将会产生积极的推动作用。
自2016年财政部颁行《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），明确要求在垃圾处理、污水处理领域探索开展“强制”应用PPP模式以来，污水及垃圾处理领域PPP项目发展迅速。
2017年四部委又联合发布了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号），进一步明确要求政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式且政府参与的途径限于PPP模式，形成了以社会资本为主的污水及垃圾处理PPP市场，以PPP模式推动污水及垃圾处理相关环境公共产品和服务供给结构优化的作用明显显现。在此大背景下，为进一步推动污水处理和垃圾处理领域PPP项目的规范运作，加强项目前期准备和合同管理工作，提高项目落地的可行性和效率，有效保障政企双方的平等合作，财政部PPP中心结合既有工作安排，于2017年3月启动示范文本的组织编制工作。
此次示范文本的研究和编制历经整整三年，期间召集和组织研讨会议十余次，充分征求了相关主管部委、行业专家、行业领域内社会资本方、咨询机构等各方意见，反复修订和完善二十余稿。正是因为有财政部的重视，财政部PPP中心的精心组织，相关部委的大力支持，各方专家的智慧分享，合同编写组同仁的坚持努力，示范文本才得以面世。示范文本的出台对于污水处理和垃圾处理PPP项目的规范实施将有着很好的引领作用，也将推动国内PPP规范化和标准化工作走向崭新的阶段。
本次污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目示范文本在文本的合同体系、条款内容、适用范围等方面都具有其鲜明的特征，充分响应了国家PPP宏观政策精神，可用于规范化管理和指导污水及垃圾处理领域PPP项目运作，符合当前PPP项目和污水、垃圾行业实践的主流做法。
1、示范文本的合同体系同时兼顾PPP实践惯例和行业特性
示范文本的合同体系安排总结了当前我国PPP项目的实践经验，并借鉴了污水处理厂网一 体化和垃圾处理PPP示范案例中的优秀成果，统一采用“《合作协议》+《PPP项目合同》+《承继协议》”的合同结构，并通过《使用说明》释明各文件的签约主体及时序安排。需要说明的是，示范文本的这一合同体系安排可参照适用于污水和垃圾处理领域以外的其它PPP项目，其中的《合作协议》和《承继协议》的内容也具有普适性，同样适用于其它领域的PPP项目。与此同时，考虑到污水处理厂网一体化项目在运营服务上的特殊性，在听取了行业内专家的专业意见后，示范文本中将运营服务协议作为污水处理项目合同文本的组成部分进行单独签署，而在垃圾处理项目中则将运营服务条款合并于PPP项目合同中予以体现，以同时兼顾行业惯例和项目个性。
2、示范文本的条款安排以新建项目为主，兼顾存量
在内容安排上，污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同都以新建项目为主，同时考虑到污水处理项目在实践中已存在不少存量项目采用PPP模式运作的案例，因此在污水处理PPP项目合同结构上采用了“合同标准条款+特殊条款”的设计，对于新建污水处理厂网一体化PPP项目可适用标准条款，对于存量污水处理厂网一体化PPP项目在适用标准条款基础上，以特殊条款代替或增补相应的标准条款内容。
需要说明的是，《PPP项目合同》中的诸多核心条款，比如项目融资与财务管理、项目前期工作及费用承担、土地使用权及设施权属、项目建设、股权变更限制、履约担保和保障、保险、不可抗力、再融资等等都具有普适性，值得其他类型的PPP项目参考借鉴。
3、示范文本的适用范围考虑行业主流项目趋势，其他类型可参照适用
由于污水处理和垃圾处理类项目根据不同的项目情况和工艺类型，其具体运作方式也会有较 大差异，但考虑到厂网一体化污水处理项目和采用焚烧发电工艺的城市生活垃圾处理项目是国家当前推广的主要项目类型，属于未来行业的发展方向，实践中也缺少相关标准文本予以参考。因此，此次将示范文本的适用范围主要针对于该两种项目类型。
对于其他类型项目，如单体污水处理厂PPP项目，由于其本身可以为厂网一体化项目所覆盖，因此可直接适用；其他特殊类型的污水处理PPP项目（如农村分散式污水处理项目、工业园区污水处理项目）以及采用其他垃圾处理工艺及特殊行业的垃圾处理PPP项目（如农村生活垃圾处理项目、餐厨垃圾处理项目等）也可在示范文本基础上，侧重通过细化运营管理机制和绩效考核方案增强其适用性。而针对目前成熟度不高的水环境综合整治类等项目，并未作为此次示范文本的重点，但也同样可以参考适用。
4、特别编制示范文本使用说明，以增强文本可操作性
为增强示范文本对于具体项目的指导意义和可操作性，此次文本起草过程中特别单独编制了《使用说明》，对于示范文本整体以及《合作协议》、《PPP项目合同》和《运营维护服务协议》各份合同均作了详细使用说明。另外，为顺应国家对于PPP项目规范化管理的政策趋势，在《使用说明》中特别强调了各地在参照使用示范文本时可根据实际情况对相应条款加以选择适用、细化和补充，但是不得违反PPP适用法律的相关规定，同时在说明中增加了“合规风险提示”章节，帮助PPP各参与方更好地把握当前PPP政策的核心思想。
系列文章一到这结束啦！我们将在系列文章二中给出“示例文本的重要条款说明”，敬请期待！
中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师专注于基础设施和环境能源领域的法律服务二十余年，专业涵盖工程建设、EPC项目全过程咨询、环保项目的投融建营、环境安全与合规管理、环境诉讼、工程诉讼仲裁等。
周月萍律师，上海国际仲裁中心仲裁员、北京仲裁委员会仲裁员、贸仲工程法律评审专家。
周兰萍律师，上海仲裁委员会仲裁员（主审工程、PPP与基础设施投资）,生态环境部EOD试点项目评审专家。
周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、The Legal 500等国际评级机构重点推荐。
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